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非金融支付机构异地经营监管盲点及政策建议 　　《非金融机构支付服务管理办法》的实施，确立了支付机构合法经营的地位，为支付机构创造了良好的发展机遇。然而，在业务迅速发展的同时，有个别支付机构重业务发展，轻风险管理，忽视人民银行的监管，不遵守制度规定的约束，影响支付市场健康有序发展。尤其以支付机构异地经营存在的问题较为突出，本文从分析支付机构异地违规经营的形式及危害，归纳了人民银行分支机构监管工作的难点，分析原因并提出相关政策建议。 　　一、支付机构异地违规经营的形式和危害 　　支付机构支付业务大致可以分为四类：以支付宝为代表的互联网线上支付，以手机支付为代表的移动支付，以POS收单和便民支付为代表的线下支付以及预付卡的发行与受理。由于互联网支付具有不受时空限制的特性，因此支付机构异地经营的市场领域主要集中在后三类。 　　（一）支付机构异地违规经营的形式 　　以宁夏市场为例，支付机构异地违规经营的形式主要有以三类：一是派驻业务员开展相关业务。支付机构在当地没有固定的营业场所，派业务员在当地拓展商户。开展的业务以银行卡收单业务为代表，业务员拓展商户后，与商户的协议签订、密钥罐装、机具后续维护等均由支付机构法人机构负责，不能落实《银行卡收单业务管理办法》所提及的本地化服务和管理责任。二是依托通讯运营商开展支付业务。支付机构与当地通讯运营商分公司签订业务合作协议，由通讯运营商分公司在当地拓展商户，支付机构负责提供在商户布放的非接POS设备。作为实际运营方和资金管理方，以及提供相关的配套支持服务，支付机构可以充分利用通讯运营商分公司已储备的客户资源拓展支付业务。如在当地开展手机支付业务，且不向当地人民银行备案。三是委托当地公司拓展市场。支付机构通过与当地无关联关系的公司签订代理协议的方式，将发展特约商户和对特约商户的后续维护工作外包给当地公司，在拓展银行卡收单业务中存在对商户资格审核不严、任意降低扣率等多种扰乱市场秩序的行为。 　　（二）支付机构异地违规经营的危害 　　支付机构异地违规开展业务，势必影响支付服务市场健康有序发展。首先是恶性竞争，破坏行业秩序。以银行卡收单业务为例，个别支付机构为了抢占市场，选择给商户更低费率、给代理或加盟商更高佣金的做法来拓展业务，或者在发展特约商户时，只要求提供身份证及银行卡号等简单资料。其次是加大套现的风险，个别支付机构在异地经营过程中，直接以“可以将个人结算账户作为收单账户，可以帮助客户套现”等作为宣传，吸引商户的眼球。再次是消费者权益得不到保障，支付机构异地经营中展业和退出都较为随意，一旦其退出造成在当地的受理终端、清算服务突然中止，客户将会投诉无门，严重损害客户的合法权益或增加客户实现合法权益的成本。 　　二、支付机构异地经营监管存在的难点 　　（一）信息获取难 　　目前，全国已取得《支付业务许可证》的支付机构已有250家之多，大多支付机构出于迅速抢占市场以及节约成本等方面的考虑，在异地经营中通常是业务拓展先于机构设立，支付机构不设立分公司异地经营，其向业务所在地人民银行主动报备的意愿不高，人民银行分支机构获取信息的渠道主要有关注媒体广告、商户收银台布放的机具以及金融消费者或银行、银联的举报等，造成人民银行分支机构获取信息被动，掌握情况不全面、不及时，难以在第一时间实施有效监管。 　　（二）调查取证难 　　支付机构采取派驻业务员，与当地公司合作、代理等方式拓展业务时，对与支付机构合作的商业机构或个人，人民银行分支机构没有行政调查和检查权。对于支付机构拓展的商户，尽管《银行卡收单业务管理办法》中提到“中国人民银行分支机构可以进入与收单活动相关的经营场所进行检查”，但是在实际工作中，直接到商户调查取证并不顺利。造成了人民银行分支机构对支付机构异地经营违规操作存在调查取证难的问题。 　　（三）整改落实难 　　人民银行分支机构对支付机构异地违规经营的监管手段单一，目前主要采取的基本是三步走的处理方式，第一步约谈支付机构当地负责人，督促其限期整改；第二步向上级行通报情况、通过法人机构加强监管；第三步按照《非金融机构支付服务管理办法》第四十二条的规定对支付机构进行处罚，但是并不能有效限制支付机构异地违规开展业务，支付机构一边派人与当地人民银行分支机构周旋，一边继续拓展业务，而整改意见却迟迟不予落实。 　　三、造成监管难题的原因 　　（一）支付机构分公司的监管机制尚不完善 　　《银行卡收单业务管理办法》中规定“收单机构应当对实体特约商户收单业务进行本地化经营和管理”，《支付机构预付卡业务管理办法》中规定“支付机构不得在未设立省级分支机构的省从事预付卡业务”，明确了支付机构异地从事银行卡收单和预付卡业务需设立分支机构。《非金融机构支付服务管理办法》中规定“支付机构的分公司从事支