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城乡一体化根本出路在于制度创新 　　摘要：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡一体化的最大制约是制度制约。促进城乡一体化发展，必须从制度创新入手，加快完善城乡一体化的制度安排。一要创新土地管理制度，二要创新农村投融资制度，三要创新城乡规划制度，四要创新户籍管理制度。 　　关键词：城乡一体化 根本出路制度创新 　　中图分类号： TU98 文献标识码： A 文章编号： 　　党的十八报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。” 促进城乡一体化发展，前提和基础在于从制度建设入手，加快完善城乡一体化体制机制。 　　一、城乡一体化的最大制约是制度制约 　　长期以来，我国实行的是城乡分割的经济社会管理体制和二元户籍制度，与其相配套的还有排他性的城市就业、福利体制等，从体制、政策和各项管理制度上限制农民进城就业和定居。进入新世纪后，在不断加速的市场化进程冲击下，虽然政府对传统的社会经济管理体制进行了不断的调整，各地也逐步取消了户口的城乡之分，实行统一的户口登记管理制度，但从根本上看，城乡二元结构还没有根本突破，城乡经济社会的二元管理体制还没有根本破除，城乡之间的体制障碍依然严重制约着城乡一体化的步伐。主要表现在如下几个方面。 　　（一）农村土地承包经营权流转机制不畅。目前，土地经营权流转机制普遍不活，呈现“四多四少”特点，即自发流转多、统一流转少，无序流转多、有序流转少，先前流转多、现在流转少，农业专项服务流转多、土地经营权流转少。农村土地流转不规范，土地产权制度不清晰，土地矛盾纠纷时有发生，不仅成为影响农村稳定的重要因素，而且也成为延缓城乡一体化进程的掣肘。 　　（二）街道（镇）行政管理体制不强。乡镇机构改革后，职能弱化，人员精简，出现有钱无人、有人无心、后继乏人的局面。一些涉及环境保护、社会保障等方面的工作，由于没有专门的机构和人员，无法落“脚”。 　　（??）财税管理体制不活。现行的财政管理体制国税分成部分留给基层的太少，多数街道（镇）是“吃饭财政”，市级财政每年能“挤出”用于支持区域经济发展的资金十分有限，统筹城乡发展心有余力不足。 　　（四）体制机制的配合不力。由于宏观上体制机制的束缚和配套政策、跟进措施的滞后，特别是受经济社会管理权限的制约，区、市一级的改革试验有命题、无权力，想法多、办法少，难以在更高层面、更广领域迅速打开局面，动摇不了城乡二元结构的根本，整体突破困难。 　　二、城乡一体化的根本出路在于制度创新 　　在我国，城乡一体化的实质是制度机制的一体化。所以，推进城乡一体化，必须依靠结构性改革，通过政策创新、体制改革、管理创新、制度安排和机制建设，逐步破除城乡差距。 　　（一）创新土地管理制度。以建立城乡统一的产权制度为目标，按照市场经济发展的要求，明晰所有权，放活经营权，落实处置权，建立归属清楚、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权关系，实现农村资产的资本化。第一，稳定农村土地承包经营制度，放活农村集体建设用地。参照国有建设用地流转的相关制度，实现集体建设用地在土地有形市场中自主交易、流转，实现“同地、同价、同权”，给市场机制配置土地资源创造制度基础，探索农村土地增值收益分配的有效体制和机制，把巨大的土地价格“剪刀差”收益主要用于农村和农民，让农民切实分享发展成果。依法建立和完善农村土地流转体系，健全农村土地流转服务机构，规范农村土地流转市场，保护农民的合法权益。发挥市场对土地资源配置的基础性作用，统筹培育和发展城乡统一的建设用地市场。积极稳妥实行城乡建设用地增减挂钩，解决城乡建设用地不足。探索建立集体建设用地流转机制，制定农村集体建设用地流转管理办法，对农村集体建设用地的流转范围和对象、审批权限和方式、程序和要求、终止和处置、权益和管理、方法和措施等加以规范，建立起公开、公平、公正、有序的流转市场，促进农村集体建设用地使用权依法规范流转。第二，修订完善相关法律，对农民土地权利实行物权保护。国家应对《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等进行深入研究，对不适宜的法律条文进行系统清理、修订，使其适应统筹城乡发展的要求。农民的宅基地应在法律上予以确认，赋予农民对宅基地的永久性用益物权，发给土地使用权证，积极探索农民住宅抵押试点，化解农民无资产抵押“贷款难”问题。探索“以宅基地换住房、以承包地换保障”的政策，在完善失地农民社会保障制度的基础上，对有地居民土地被全部征收或全部放弃土地承包经营权后，与无地居民享受同等的各项社会保障和公共服务等政策。探索建立宅基地置换机制，根据统筹城乡建设的要求，制定农村范围内农民宅基地异地置换办法，按照承包地与