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集体建设用地流转与新农村建设相关性分析 　　摘 要：集体建设用地流转是农村土地产权制度改革的重要环节，加快新农村建设是全面建成小康社会宏伟目标的必然要求。本文在系统梳理中央有关集体建设用地流转与新农村建设的政策指引的基础上，通过问卷调查与相关性模型的构建，从实证与理论上揭示集体建设用地流转与新农村建设的相关性。研究表明，集体建设用地流转是影响农村改革发展目标实现的关键参量，深化促进集体建设用地流转，保护农民权益是新农村建设的必然要求，对新农村建设意义重大；正确处理集体建设用地流转中的相关问题和矛盾，是新农村建设中的重要内容。 　　关键词：新农村建设；土地产权制度；集体建设用地流转；相关性 　　一、导言 　　新农村建设是我国在总体上进入以工促农、以城带乡、工农互惠的发展新阶段后面临的崭新课题，是时代发展的必然要求。党的“十八大”报告指出，要在“十六大”、“十七大”确立的全面建设小康社会目标的基础上，在农业现代化和社会主义新农村建设方面取得显著成效，并基本形成区域协调发展的新机制，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。 　　充分贯彻落实中央关于社会主义新农村建设和全面建成小康社会的奋斗目标，实现农业发展、农民增收和农村繁荣，深化促进集体建设用地流转是一道绕不过的坎。[1]因为推动农村集体建设用地流转有利于解决与“三农”相关的一系列问题：在资源配置方面，可以使一些闲置或低效利用的存量土地得到充分利用，承载更大的生产和生活空间，减少建设对占用农地的压力，保护耕地；在财产收入方面，有利于调整土地利用的规模结构和产业结构，增加农民及农民集体的财产性收入。 　　二、集体建设用地流转与新农村建设的政策指引 　　1.有关集体建设用地流转的政策指引 　　为了实现社会的协调和均衡发展，自进入新世纪以来，中央一直把加强社会主义新农村建设和解决“三农”问题作为施政的一大重点，把推进集体建设用地流转作为解决“三农”问题的一个重要措施。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发〔2004〕28号）首次提出：“???符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）明确指出：“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。” 　　2008年中央一号文件《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）第一次提出，要“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入。”随后，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）要求：“要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。”同年，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这不仅意味着今后集体建设用地使用权必须通过土地市场公开转让获得，也使得今后建设用地的供给主体由一个变为两个，进而实现农村集体建设用地与国有土地的“同权同价”。 　　党的“十八大”把解决好“三农”问题确立为全党工作的“重中之重”，并把实现城乡一体化作为解决“三农”问题的根本途径。在解决“三农”问题方面所确立的具体措施是：“加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”；“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。所有这些均包含着促进集体建设用地依法流转之意。 　　综上可知，目前国家层面的政策对集体建设用地流转是肯定的，相关政策是明确的。根据上述政策可以清晰地看出中央关于农村集体建设用地流转的基本制度安排是：集体建设用地流转必须符合规划，依法取得；并严格限定在村庄、集镇、建制镇建设用地范围内。 　　除此之外，近年来试点地方政府纷纷对集体建设用地流转作出了更为具体的支持性政策安排。如，安徽省政府颁