中国城市社区管理中业委会自治困境.docVIP

中国城市社区管理中业委会自治困境 　　导读：在现今公民意识越来越强烈的时代，政府应强化社会管理职能，提高依法行政和以民为本的服务意识，在减少行政力量越位干涉的同时，推进公民社会的自律和自治，从而促进法治社会的发展。在社区，要重视维护业主委员会和业主的合法权益，并通过系统的制度设计和观念更新，切实破解社区管理中隐性行政干预、公民自律不足、自治机制缺失等交叉矛盾。 　　关键词：业委会；社区管理；自治困境；依法行政 　　引言 　　随着大批商品住宅小区不断涌现，业主委员会也如雨后春笋般地建立起来，与此同时，因业主委员会制度建设、操作过程、监督体系等不完善而引起的各种矛盾纠纷，日益增多，并影响到业主的正常生活和社区的稳定和谐。如何理顺业主委员会与物业公司、居委会、街道等相关部门的关系，提高业主自治能力，完善相关制度，已经成为社区建设中一个迫在眉睫的问题。本研究通过对上海FX小区业主委员会自治的艰难历程的描述，从中分析各社区自治管理主体和行政力量相互作用的状况，理清社区自治管理的核心脉络。 　　一、自治与制约：社会自主性后果与国家制度设计 　　（一）不断增强的社会自主性 　　1994年是中国城市住房制度改革具有划时代意义的一年，国务院发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》全面铺开了我国住宅商品化的进程。自此之后，住房就由国家福利逐步转变为市场流通的商品进行买卖。如果说住房商品化是市场改革深化的结果，那么在市场改革的同时也进一步深化了社区建设的广度和深度。社区内政治社会生活不再是由国家设置的单一的政权代理组织（居委会）来设计和安排，业委会以及物业公司的加入使得社区治理趋于多元化和复杂化。基于此，国家颁布了一系列关于商品房住宅小区的管理办法对小区业主的自治地位和权力范围等进行了规定①。各地方也根据国务院和建设部法规政策文件的精神制定了与地方整体经济社会发展水平相适应的管理办法。 　　国家制度层面的变化成为中国现代化发展阶段中的关键一环，现代化的一个无法遏制的后果就是社会自主性的不断增强。所谓社会自主性指的是社会具有的在自己的合法空间内自主行动的能力，在业主自治领域社会自主性与业主维权行动呈正相关。这表现在：首先，社区物业纠纷和业主维权事件在数量上呈现大幅攀升的趋势②；其次，维权过程中的矛盾和冲突不断升级；第三，维权过程中涉及到的公共问题日益复杂化，从原来对房屋质量、物业管理的不满到对政府部门不作为、行政干预的投诉甚至诉讼③。 　　业主自主性的成长激发了新兴的公共空间的产生。国内学者对市民社会在商品房住宅小区中的出现给予了厚望，纷纷将目光投向轰轰烈烈的业主自治和业主维权等集体行动，探讨其对中国公民社会的建构作用。业委会作为业主自治建设的核心力量，在培养城市居民民主意识和公民权益方面起到了积极作用，使得小区的管理过程成为实现基层民主的更为现实的途径④。 　　（二）具有双重特性的国家制度建设 　　不过法律作为一种国家制度建设具有双重性的特点，虽然法律规则制度的出台对业主权利的确认和业主的维权行动起到了很大的激励作用，但是法律在实际实践中又给维权行动设置了重重的障碍。这表现在两个方面：第一，物业管理法规有利于房地产商及其相关的物业管理公司，利益集团影响了法规的制定，规则的不完善使得业主的维权活动举步维艰⑤；第二，法律限定了以业委会为代表的业主自治的范围，同时也为上级行政主管部门以及居委会作为国家代理人“进入”小区及对其进行干预提供了合法的渠道⑥。 　　现代性、市场化以及制度建设催生着业主自主性萌芽，以业主委员会为代表基层公民社会的萌芽，他们在牵涉到小区利益的公共事件处理中担负起重要的作用。虽然行政性力量在商品房社区治理中的重要性在不断下降，但这并不代表行政力量的退出。法律、法规和政策规定成为地方政府重新构建国家—社会关系的重要手段和方式。相关的研究表明，缺乏公民社会熏陶的广大业主本身是利益分化的群体，他们会因为小区内重大的利益而聚集，也会为此而分化，因此中国的商品房小区建设仍然需要行政性力量的干预，如果没有行政的支持与干预，社区自治可能会走向社会无序。不过，问题的关键是基层权力的进一步下移，可能会导致区政府—街道办—居委会的行政链条更加稳固，业主的自治意愿和能力在这个过程中被消磨，这会加剧基层行政权力内卷化的困境，一方面健康的市民社会无法自然发育，另一方面基层行政改革由于部门利益的绑架而陷入困境⑦。 　　二、聚合与分化：业委会沉浮中的业主自治 　　（一）业主委员会筹备3年终获成立 　　FX小区是一个1998年建成的坐落于上海市中心的商品房小区，小区共381户。小区自建成后由开发商下属的F物业公司进行管理，物业费按照1.55元/m2计算。按照当时的标准，该小区属于中高档楼盘，因此1.55元/m2的物业管理费在当时