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中国大学“去行政化”改革制度困境及其破解 　　摘要：任何政策变迁都受制于三个基本因素：环境、行动者和制度。中国大学“去行政化”实质上就是行动者在一定环境制约下改变旧制度、创造新制度的过程。中国大学组织的“行政化”表现出极大的惰性，主要源自三个方面：宏观制度背景制约了中国大学的办学自主权的落实与扩大；行动者认知方式制约塑造大学行动者的世界观，使他们陷于了“行政化”的思维定势之中；制度的累积效应把中国大学锁定于“行政化”的路径依赖之中。破解大学“行政化”应采取四个方面的措施：深化社会管理改革，为大学办学自主权的落实营造良好的外部环境；建立利益相关者协商机制，推动大学当局转换认知方式；尊重大学组织特性，强化学术人员在大学治理中的作用；培育关键的样板组织，推动“去行政化”的制度扩散。 　　关键词：大学；行政化；去行政化；制度变迁 　　中图分类号：G689.21　文献标识码：A　文章编号：1671―1610(2012)03―0006―10 　　一、中国大学的“行政化”历程 　　大学“行政化”是指大学组织按照行政机关的结构和管理模式进行设置和运转，或者说大学照搬行政组织的管理方式和工作方法。大学“行政化”的实质是否定大学以学术性和人文性为基础的独特性，把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理。大学“行政化”包括两个层面，一是政府与大学之间的行政隶属关系，即政府对大学的行政干预日益强化，大学越来越像行政机构而非独立的学术机构；二是大学内部行政管理取代学术管理，即大学内部管理依托单一的行政管理方式，行政权力无限膨胀挤压学术自治空间。本文重点分析大学组织内部的“行政化”。根据“行政化”的阶段特征，可以将中国大学的“行政化”历程分为三个阶段：建构期、维持期、“行政化”和转型期。 　　(一)建国十七年(1949―1966)：大学“行政化”的建构 　　新中国成立之后，随着“以俄为师”的全面展开，中国建立了一套高度集权的计划体制。在教育领域，干部人事制度的建立为大学“行政化”奠定了基础。新中国成立之初，大学校长、书记一度由国家主席毛泽东亲笔签发任命书，后来改为国务院总理亲笔签发任命书。这为政府后来认定大学行政级别提供了政策依据。在文革之后，国家政策明文规定中国本科院校的校长、书记为正厅(局)级，专科院校的书记、校长则为副厅(局)级，20世纪90年代后有31所大学被认定为副部级。早在20世纪50年代，中国大学开始设立专职干部，这些干部不进行科研和教学，只做党务工作和行政工作，并且有相应的干部级别，从而确立了大学内行政管理人员明确的升迁规则。政府直接任命的官员，校长、书记代表政府管理大学，他们虽身在大学内部，但更多考虑的是政府的态度而不是大学组织的利益。大学教师甚至大学生都取得了国家干部身份。在此基础上，大学组织与行政部门一样建立了官僚科层结构，正式确立了以行政权力为核心的管理体系。 　　这种过于集权化的大学制度还是很快地暴露出其弊端：抑制了大学办学的主动性，而且挫伤了地方政府办学的积极性。故很快就传出高等教育非集权化的呼声。1958年8月中共中央国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，决定结束苏联式高度集中的教育管理体制，实行教育权力下放。权力一旦下放，地方举办高等教育的热情被调动起来，高教规模因缺乏必要的控制而高速发展，形成了所谓的“教育大跃进”和“教育大革命”。高教规模的急剧扩大超过了国民经济的承受能力，教育质量急剧下降，要求集中整治的呼声开始高涨。在此背景下，教育部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(即《高教六十条》)，以此来整顿高等教育发展中的无序状况。1961年9月15日经中央政治局常委通过，正式发布，并在全国高等学校普遍实行。 　　《高教六十条》的核心原则是集中管理。《高教六十条》第7条明确规定：“教育部直属高等学校，行政上受教育部领导，党的工作受省、市、自治区党委领导。”“教育部直属高等学校规模的确定与改变，学制的改变与改革，都必须经教育部批准。”下放给地方和大学的自主权重归中央。应该说，《高教六十条》在“行政化”制度设计上较以前更成熟、更精致。政策文本中充斥着“指令性规则”，从教学计划到专业设置，从教师调动到招生，从教学到科研均有细致入微的规定，大学实际上只是政府的附属机构。《高教六十条》标志着中国大学“行政化”体制的最终确立，大学作为学术机构的独特性和独立性被否定，这是中国大学制度变迁的初始禀赋。 　　(二)社会转型期(1978―1998)：大学“行政化”的维持 　　“文革”结束后，人们发现《高教六十条》在改革开放的时代重新实行难免显得步履蹒跚、活力不足。也正是在这种历史的反差中，大学办学自主权问题开始浮出水面。1979年12月6日《人民日报》发表复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师