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乡政村治模式困境与出路 　　〔摘要〕自20世纪80年代农村实施以落实农户土地经营权为核心的家庭承包责任制始，政社合一的人民公社体制被取消，渐而形成乡镇一级设政权与乡镇以下村实行村民自治，二者并存的“乡政村治”的乡村治理模式。30多年的实践表明， “乡政村治”模式基本适应我国乡村治理，同时在具体运行中暴露了不少问题和不足，如何进一步完善和改进，事关新农村建设乃至我国政治体制改革大局。 　　〔关键词〕乡政村治；乡村；村民自治 　　〔中图分类号〕D67〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2013）05-0102-04 　　从20世纪90年代中期以来，农村、农业、农民问题日益成为人们密切关注和视为事关我国社会主义建设大局的重大问题。进入新世纪以来，尤其是从2004年以来，中央连续几年都以一号文件的形式将“三农”问题摆在突出的战略地位，推出了一系列强农惠农的政策措施， 对促进农村经济社会的协调发展产生了广泛而积极的影响，农村面貌随之发生了显著的变化。同时不可否认的是，各种问题亦随之而来，这就必然要求我们要认真审视这些新变化，以便探求更好的发展道路。毫无疑问，转型期的“三农”问题是一个包含经济、社会、政治等层面的综合问题，我们不仅要积极促进农业发展，农民增收，更应在深入观察了解的基础上，努力寻求适合社会转型要求的乡村治理的新模式，从而全方位地使“三农”问题得到有效解决，顺利实现我们的宏伟目标。 　　一 　　当前，我国正处在社会转型的关键时期，社会转型的方向日渐清晰，那就是由村落社会向城镇社会转化，由农业社会向工业社会转化，由农业文明向工业文明转化。伴随这种转变的不断提速，当前我国的乡村治理也就呈现出一种较为复杂的状况，对此我们应该要有个明确的认识。可以这样说，只有我们对目前乡村治理何以如此的缘由有了一个清晰的认识，那才有可能使我们在立足实践的前提下，创设出一整套顺应时代发展和切合乡村实际的治理机制。 　　新中国成立伊始，通过土地改革，基本上摧毁了我国农村传统的权力结构，并在此基础上，以渐次递进的合作化方式于20世纪50年代末走上了集体化道路，进入了政社一体的人民公社时代，直至上世纪80年代，由于“人民公社体制作为国家以阶级斗争为纲整合控制农村的方式，已经无法担当起发展农村经济和管理农村社会的职能”〔1〕。面对新的社会形势，我们开始主动改革，寻求新的适合时代要求的乡村治理机制。在各地不断摸索的经验基础上，1982年12月，全国人大新修订颁布的《宪法》中规定要设立乡镇人民代表大会和人民政府，随之，中央政治局通过《当前农村经济政策的若干问题》的决定，指出要对人民公社体制进行改革。1983年，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求撤社建乡，就此以家庭联产承包责任制和政社分设为主要内容的农村改革开启了。 　　随着乡镇基层政权恢复建立，农村改革逐渐地深入展开。1986年中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》对乡镇政权建设、改革做了全面部署，并对改革目标作出了预期。此后20余年，乡镇政权建设和改革基本上以简政放权、党政分开、政企分开以及整合乡镇等主要内容而展开、推进，作为国家最低一级政权，乡镇建设与改革从根本上说，是同上层体制改革密切相关的，受其制约的。由于各方面的原因， 乡镇建设与改革取得了很大的进展，但与当初预期仍有不小差距，比如在形式上，实现了政企分开，但是基层政府仍然在介入甚至直接干预经济活动，这虽然推动了经济发展，“但也使得经济发展与社会发展脱节，导致社会治理危机。”〔2〕进入本世纪，面对乡村治理的新困局，最为突出的是，经过30多年的改革，国家发展取得了举世瞩目的成绩，但与此同时农民负担依然过重，且严重影响到农村经济社会的发展，城乡差距两极化趋势加剧。为此，2000年3月中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，次年，国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，2002年初国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，在这几个文件的推动下， 农村税费改革展开试点工作。在此基础上， 税费改革全面启动，2006年全国实现了全面取消农业税。与此相对，身处农村综合改革历史背景中的乡镇政府目前正面临着如何定位、肩负何任、怎样运行等一系列复杂的问题，从一定意义上说，这些问题的合理而有效的解决，也是化解目前乡村治理困局的题中应有之意。 　　与此同时，村庄作为乡村治理当中一个较为重要的因素和环节，其自身组织和管理得到了相应的改进和发展。在政社合一的人民公社时期，村庄作为一个生产单位（生产大队或生产队）完全纳入了公社体制中，其运行根本上是为了执行公社下达的各种生产任务及其他任务。改革开放以来，由原来的生产大队或生产队恢复为村的村庄也在不断地