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人民法院参与社会管理创新路径选择 　　[摘要] 深入推进社会管理创新，是政法系统三项重点工作之一。当前和今后一个时期，积极参与社会管理创新，是人民法院面临的一个重大课题。在经济转型背景下，人民法院参与社会管理创新是极具时代气息的命题。必须深入贯彻落实科学发展观，以执法办案为立足点，在遵循司法客观规律的基础上，最大限度地发挥司法能动作用，促进社会管理科学化水平的提高。人民法院参与社会管理创新的可选路径较多，司法建议是典型的代表路径之一。司法建议的源起、内涵、形式、效果均体现了法院参与社会管理的智慧与价值。在人民法院参与社会管理创新背景下，进一步完善司法建议机制，提升司法建议工作的实效，从而促进社会管理体制机制的进一步完善，不断提高社会管理科学化的水平。 　　改革开放三十年以来，中国的经济、政治、文化、社会等各个方面均发生了翻天??地的变化。当前的中国，正处于重大的历史性转型时期，随着改革向纵深的发展，各种社会矛盾、利益格局相互交织，对人民法院的各项工作都提出了新的要求。2009年12月18日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康就2010年的全国政法工作作出战略部署，要求全国政法机关就深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。社会矛盾化解是政法机关的基本职责，公正廉洁执法是对政法机关的必然要求。把政法机关也作为推进社会管理创新的重要主体，其意深刻，标志着中央对政法工作的认识达到了一个新高度。以此为标志，政法工作将更加重视解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。[1]立足审判工作这一基本核心，探索人民法院参与社会管理创新的多种路径和多样方法，是推进新时期法院工作蓬勃健康发展的必由之路。司法建议作为法院以审判职能为基础，以延伸服务为抓手，以未雨绸缪为目的向社会递交的公共产品，从其形式与功能而言均可视为人民法院参与社会管理创新的极佳路径。为此，本文将在系统梳理司法建议变迁及实践运作的基础上，分析司法建议制度在人民法院参与社会管理创新中的发展空间，探讨司法建议机制设计，以期对规范司法建议制度的运作，推动人民法院参与社会管理创新的功能充分发挥。 　　一、人民法院参与社会管理创新的法律基础 　　一般理解，社会管理是指“对社会系统的组成部分和社会生活的各个领域有目的、有计划地进行规划、组织、调节和控制，以保证社会正常运转和全面发展的必要秩序。广义的社会管理包括经济、政治、文化、教育、社会等各个领域的综合管理；狭义的社会管理，专指法学和社会学意义上的对人们社会行为的控制，以调整社会关系和规范社会秩序的行为”。更具体地说，社会管理是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构。 　　《中华人民共和国宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”人民法院作为国家审判机关，作为“社会正义最后一道防线”的行使审判权的司法机关，从宪法地位来看，其享有的是司法权。为保障司法的公正，司法的被动性特征得到学理的一致认可和司法实践的一贯坚持。法国学者托克维尔在《论美国的民主》中写道：“司法权的第三个特征是只有在请求它的时候， 或用法律的术语来说，只有在审理案件的时候它才采取行动。”[1] 司法权在世界各国既有共性也有差异，西方三权分立理论基础上的司法权被限制为通过审判解决纠纷的权力。司法权绝对不可以超越审判而涉足社会管理或行政和立法领域。西方司法能动主义者为促进社会福祉，惟能在裁判方法上，在宪法解释上进行突破。[2]但社会主义的司法制度绝不讳言法院的工具作用，“不但法院，整个国家都是工具，党也是工具。”[3]司法权是一种至关重要的执政权，胡锦涛总书记深刻地指出：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家大局下开展，为党和国家大局服务。”现代司法活动与历史上的司法活动相比，其重要意义不在于其纯法律功能的变化――实质上诸如解释法律和惩戒犯罪的基本功能可以说是亘古不变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的嬗变。[4]近年来，在我国经济快速发展的同时，社会利益日趋多元，社会矛盾增多，影响社会和谐稳定的各种因素增加，人民群众对加强社会管理的呼声越来越高。在社会转型背景下，司法的功能和社会对司法的期待绝不仅仅是单纯的坐堂问案，简单的适用法律，更多的还是要通过审理案件化解矛盾，解决纠纷，进而促进社会和谐与稳定，“为大局服务，为人民司法”的能动司法政策呼之即出。 　　最高人民法院院长王胜俊明确指出：“能动司法是服务性司法。人民法院必须紧紧围绕维护社会稳定、服务经济发展、促进社会和谐、保障人民权益的要求，积极地运用政策考量、利益平衡、柔性司法等司法方法履行司法的审判职能。能动司法是主动性司法。人民法院必须主动开展调查研究，认真分析研判形势，主动回应社会司法需