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城镇化背景下户籍制度变革历史演绎与未来建言 　　导读：我国传统的户籍管理模式同计划经济下的统购统销制度、人民公社制度、城市劳动力就业和社会福利保障制度等联系在一起，成为维系城乡二元结构的重要的制度推手，具有明显的历史局限性。突破这种局限，更系统、全面地推进我国户籍制度改革，中央政府有必要作出整体、统筹的安排。比如，在财政上对户籍改革城市予以帮助，提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例；对外来人口入籍入户较多的、人口增长压力较大的城市加大转移支付力度。 　　 　　Key Words 　　 　　关键词：户籍制度；城镇化；改革；模式；户籍管理 　　 　　DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.010 　　 　　改革开放以来，我国城镇化水平明显提升，而地域转换和户籍转换就是城镇化发展的基本表现。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，标志着我国户籍管理制度的正式确立和管理法制化的开始，也为二元化社会管理体制的建立奠定了基础。 　　一、我国户籍制度的内涵、特点和改革历程 　　（一）我国户籍制度的内涵和特点 　　户籍制度是国家有关机关依法对公民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理制度，包括人口的登记制度和管理制度。新中国成立以后，我国逐步制定和形成了一套以户为单位，以人为对象的户口管理制度，包括户口登记、户口迁移、户口统计、常住人口管理和暂住人口管理等内容。尽管我国户籍制度管理包含诸多内容，但掌握和控制住户与人口所在地区之间的迁移是最主要的内容。 　　由于户籍制度实际上是围绕人口登记和管理的社会管理制度，所以“户籍”就自然具有两种基本功能，即公民身份证明和为行政管理提供人口资料。户籍制度的上述功能是任何国家户籍管理都具有的，只是在我国户籍制度的形成和发展过程中，因受到特定社会背景的影响而形成了一些特殊功能，比如“附属”功能和限制功能。前者指附属于户籍制度之上的、门类繁多的社会福利制度；后者指限制人口迁移和流动的功能。总之，我国的户籍制度不仅是管理上的身份证明，更是与经济地位和社会福利待遇等相联系的社会身???的证明。 　　（二）我国户籍制度改革的政策演变 　　从我国对人口迁移流动限制的松紧程度上看，户籍制度的发展与改革历程可大致分为三个阶段： 　　1、第一阶段：人口自由迁徙时期（1949-1957年） 　　1951年，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。1953年，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在农村建立了简单的农村户口登记制度。1955年，国务院发出了《关于建立经常户口登记制度的指示》，以为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。1956年，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，新中国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式，城乡的户口管理工作和组织机构得到了统一。 　　尽管这一阶段的户籍制度附带着较为浓厚的政治色彩，但其体现了最基本的社会管理功能——人口登记和人口统计。 　　2、第二阶段：人口迁移流动控制时期（1958-1978年） 　　1958年，我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布，明确规定公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记，还正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，并首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。至此，限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式被正式确定下来。 　　1961年中共中央发出的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》和公安部转发的《关于当前户口工作情况的报告》，以及1962年公安部出台的《关于加强户口管理工作的意见》等，都贯彻了严格控制人口迁移和流动的基本精神。而此后通过的1975年《中华人民共和国宪法》和后来历次修改的《宪法》，都不再有公民有自由迁移权利的条文。这也是现行户籍制度这一重要特征在国家根本大法中的反映。 　　1977年，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，确立了处理户口迁移的主要原则，由此，隔断城市间、城乡间自由迁移的户籍管理制度完全形成。 　　3、第三阶段：人口迁移流动逐步松动时期（1978年以后） 　　1980年《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》的颁布，开始打破户籍制度的指标控制，标志我国户籍制度进入到一个新的发展阶段。 　　1984年，国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，使城乡人口流动成为可能，也意味着户籍制度改革在集镇开始由指标控制向准入条件控制过渡。 　　1985年，公安部出台《关于城镇暂住人口管理规定》，标志中国公民在非户籍地长期居住具有了合法性。同年9月，全国人大常委会