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城镇化难题破解及其政府责任 　　摘要：城镇化是中国现代化的必由之路。尽管学界、政界已形成共识：新型城镇化是人的城镇化，但政府推进的城镇化往往会因为地方政府的自利性而导致土地的城镇化和“造城”的城镇化。要减少和避免如此问题，作为公共利益的维护者与公共秩序的保障者，政府应该担负起公正制度设计、公共政策制定、公共服务提供、公平市场监管、开放社会培育的责任，尊重经济规律，在“市场拉动”的机制下，因势利导，顺势而为，通过深化城镇化配套改革主动解决市场失灵，推进农业转移人口市民化。 　　关键词：新型城镇化；政府责任；户籍制度；农民市民化 　　中文分类号：F299.2 文献标识码：A 文献编号： 　　不论从近代以来国际发展的经验还是从30 多年中国改革开放的实践来看，城镇化是中国现代化的必由之路，亦是中国经济发展的基本动力。特别是近年，由美国次贷危机???发的全球性金融危机尚未消退，蔓延欧洲的债务危机亦未得到根本扭转。当下，世界经济复苏的前景仍不容乐观，中国的出口贸易受到较大影响，经济发展的内生性动力趋于下降。在此大背景下，为了寻找新的经济增长空间，城镇化建设被寄予厚望。据有关数据测算，我国城镇化率每年提高1个百分点，可以吸纳1300多万农村人口进城。这对日用消费品、住房、汽车、城镇公共服务和基础设施，都会形成巨大需求。因此，新一届政府强调，扩大内需的最大潜力在城镇化。城镇化既可增加投资，又能拉动消费，是中国经济发展的重要引擎。[1]城镇化是农民增收、农村进步和农业现代化的必要条件，也是经济增长、社会稳定、政治民主的必要基础。因此，城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，“一个大战略、大问题”。[2] 　　一、城镇化中的难题 　　随着改革开放和市场经济的不断发展，中国城镇人口占全国人口的比例迅速增加，已经从1978年的18%上升到2012年的52.57%，达到世界平均水平。但这只是表象。实事求是地讲，城镇七亿人里有近四亿不是完全的市民，中国真正意义上的城镇化率只有30%，远低于发达国家，也大幅落后于我国工业化率。[3] 世界经验证明，城镇化不仅仅是一个农民人口向城镇转移的过程，在本质上，城镇化是一个经济过程，也是工业化的必然结果。过去三十多年，由于中国推进城镇化的传统模式没有与工业化协同发展，一味追求速度与政绩的地方政府更是将城镇化演变成为土地面积和建筑物的城镇化，农民工享受不到公共服务和社会保障等方面的市民待遇，致使农民工难以真正融入城市。 　　为了克服传统城镇化模式的弊端，促进中国经济社会的协调发展，加快推进新型城镇化建设自然就成为新一届政府的主抓手。新型城镇化是人的城镇化。城镇化的关键是提高“人”的生活质量，其目的是造福百姓、富裕农民。新型城镇化要做到产城融合，让农民工真正融入城镇生活。但是，在现有的经济增长格局和当前的行政体制下，基于地方财政和GDP增长的政绩观，几乎所有的地方政府都非常现实地认为城镇化依然是城市建设，是投资上项目。因此，即使在新型城镇化理念的呼吁下，土地的城镇化和“造城”的城镇化仍乐此不疲。江西赣县“框架扩城”、湖北十堰“上山要地”、陕西延安“削山造城”就是比较典型的例证。鄂尔多斯、营口等一些城市已经出现了“底特律式”的问题。[4]城镇化因为地方政府的自利性而出现严重的“异化”，导致中国当前的城镇化出现了“两个极不对称”，即城市化占用耕地的增长和农村就业转移增长的比例极不对称，城市规模扩张和城市吸纳稳定居民的比例极不对称。[5]甚至有学者担心：基础设施投资和政绩激励相互结合，国内的城镇化有可能会变成大规模基础建设乃至“削山填海”的“造城运动”的代名词，造成要素资源极为严重的错误配置，最终演化为国民经济一场浩劫。[6]有学者对这种传统型城镇化所产生的严重恶果做了这样客观地评价：它“制造了城镇化率的数字泡沫，放大了户籍壁垒的制度缺陷，暗藏了土地财政的隐性风险，侵蚀了耕地资源的保护红线，引发了攀比冒进的失控开发，催生了商业贿赂的高发多发，扭曲了干部考核的评价导向，漠视了城市自身的弱势群体，割裂了文化遗产的历史传承，恶化了生存发展的环境空间。”[7]特别是近几年城镇化过程中因为征地、拆迁而引发的群体性事件时有发生，而由于开发和工业化而导致的生态破坏和环境污染事件更是层出不穷。如何阻止和避免此类“伪城镇化”问题的蔓延和发生就成为主导城镇化的政府必须直面和破解的难题。 　　二、城镇化中的政府角色 　　笔者认为，要减少和避免政绩的城镇化、房地产的城镇化，政府首先应对自身在城镇化进程中的角色进行合理而准确的定位，这样才能在城镇化进程中更好地履行政府职能，发挥政府规制和治理的真正作用。 　　纵览政治思想发展史，从消极的“守夜人”到积极的市场干预者，再到多元合作治理者，不管对政府的定位怎样转变，但归结到一点：无论哪