农村基层社会管理变革与村民自治关系.docVIP

农村基层社会管理变革与村民自治关系 　　摘要：基层社会管理是我国整个社会管理的基础。加强和创新农村基层社会管理使既有的村民自治制度遭遇前所未有的新境遇，为此浙江各地在乡村治理制度上作了一些因应性变革，出现了宁波模式、枫桥模式、舟山模式等。加强和创新社会管理背景下的村域制度变革的关键是看其能否有效并合理地运用既有的法定的村民自治制度，探寻基层政府管理与村民自治有机衔接且良性互动的途径，而不应演变成新一轮行政权力的扩张。而当下的农村基层社会管理创新的现状，则显示出一种喜忧参半的状况。 　　关键词：农村基层社会管理；村民自治；制度变革；良性互动 　　中图分类号：D638 　　创新基层社会管理，必然会伴生出与城乡既有的“基层群众自治制度”的关系问题，特别是与有较高制度化程度的农村村民自治制度的洽合性问题。农村基层社会管理创新对现有的村民自治制度提出了怎样的新问题？村民自治制度又发生了怎样的因应性变革？这些变革是对村民自治制度的坚持和完善，还是对村民自治制度的侵蚀和损害？带着这些问题，本课题组于2010年7月到2012年7月，持续3年对舟山、宁波、杭州、绍兴等进行了实地调研。 　　一、自治的窘境 　　“社会管理”实际上包含了“社会管理”和“社会服务”两个方面。我们讨论的“农村基层社会”主要限于建制村范围。依此，“农村基层社会管理” ，就是乡镇帮助和指导下的，村“两委会”为主导的，其他村级组织和全体村民广泛参与的，向村民提供基本公共服务，治理内外各类涉村事务，构建村域公共秩序的活动。原则上说，建制村范围的社会管理与建制村的村民自治范畴两者没有实质性的区别。“村民自治”，就不但包括村民自主治理“村务”，还包括了要“协助”乡镇完成上级涉村事务，也就是所谓的“政务”。但是，现今农村基层社会管理的内涵已大大超出了原本意义上的村民自治范畴。 　　建制村治理的事务主要有两大块，一是村内自治事务，简称“村务”，《中华人民共和国村民委员会组织法（2010.11）》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”，“管理???村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作”。二是“协助”做好政府下达的事务，简称“政务”，包括协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。应该说，它们都是比较单一明晰的。 　　随着农村基层社会服务管理的加强与创新，大量服务与管理事务下沉到村，村级治理事务成倍增长，且“村务”与“政务”的界限日益混沌不清。有三种类型。一是新衍生的村务。如村庄的文化活动和文化生活等。二是新衍生的政务。如农村司法救助和服务、农村就业培训和就业服务、治安、警务、种粮补贴、家电下乡等政府性公共事务；新农合新农保等社会保障、农村义务教育、卫生防疫和公共卫生、科技培训和推广等政府性公共事业；还有乡村道路、农村电网、农村电信、小型水利设施、电视网络等政府性基础设施建设。三是新衍生的大量政务与村务界限不清的事务。如新经济组织的管理与服务、村庄外来人口的管理与服务、农村宗教事务和邪教的防治、农村特殊人群（刑释解教人员、吸毒人员、矫正人员等）的管理与服务、一些新社会组织的管理与服务等等。一位村书记说，“这么多职责与矛盾推到下面，我们怎么办？现在我们村里除了没有外交部、国防部，其他的事务都有的，就像个国务院！” 　　二、因应性变革 　　面对农村基层社会管理加强与创新背景下的挑战，现实中各地作出了一些制度性应变。 　　（一）枫桥模式：构建乡——村综合治理大调解体系，把矛盾化解在基层。 　　社会转型期各种社会矛盾竞相涌现、交叉重叠，并相互激荡，给基层社会管理带来了前所未有的压力和挑战。化解乡村各种矛盾和纠纷，维护基层社会治安稳定，就成为农村基层的一项重要工作。诸暨市枫桥镇在新的条件下，始终坚持“依靠基层群众、化解社会矛盾”的理念，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、解决在基层”，成为我国基层社会治安综合治理的样板。 　　第一，构建三级社会管理综合治理体系。枫桥镇构筑起了“纵向到底、横向到边”、“纵向联动、横向整合”的全覆盖的社会管理网格系统。在纵向上，三级网格架构：镇设社会服务管理中心；镇以下分为三个片，设三个片分中心，主要职责是调处各行政村上交的矛盾纠纷；全镇28个村和企业设工作站，以村两委会和企业管理者为责任主体。村级实行“格化管理”，将全村农户划分为与村民代表相应数量的网“格”，每个村民代表负责联系一个网格内的农户，每个村两委干部直接联系若干个村民代表、间接联系若干个网“格”内的农户。第二，构建三级社会矛盾大调解体系，形成了党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的“大调解”格局和机制。建立了镇、片（管理处）、村（居、企）三级人民调解组织网络，全镇共建59个人民调解委员会