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地方政府税收偏好对城市产业用地利用变化影响初步考察 　　[摘要]分税制是我国现行财税体制中的重要制度，实施近20年对我国经济社会发展产生了深入的影响。近年来，分税制对地方政府行为偏好的影响成为学者们广泛关注并深入探讨的热点问题。本文基于地方政府的税收偏好，考察了其对城市土地利用变化的影响，构建了分税制背景下地方政府“税收偏好—产业取向—用地变化”的分析框架，并运用统计数据进行实证描述，得出了简要的研究结论与后续展望。 　　[关键词]分税制；地方政府偏好；土地利用变化 　　[中图分类号]F810.4[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）07-0107-05 　　一、问题的提出 　　1994年分税制的实施导致地方政府的财政状况发生了转变，一方面“财权上移”，中央上收了大量财权；另一方面“事权留置”，一些本应由中央或上级政府承担的责任，却层层推给了基层政府，导致基层政府支出责任过大，形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。图1数据表明，1994年分税制实施以后，地方政府“入不敷出”的财政特征显现。迫于财政缺口的压力，地方政府必然要在预算内和预算外财政上寻找“有利的”财政收益，显然，预算外的“土地财政”和预算内的地方税收收入成为地方政府与中央进行利益博弈的主要方面。一方面，在预算内收入方面，偏向于对能够给地方税收带来更大利益的产业予以倾斜和支持，同样的利益激励可能会导致区域性的产业同构与产能过剩现象，在土地利用上表现为用地类型的重复与失衡。另一方面，在预算外收入方面，热衷于以地生财，倾向于多征地多卖地，低价征高价卖，在土地利用上表现为城市规模的盲目扩张，而上述两个方面又是相辅相成的。地方政府偏好与土地利用关系的研究已引起学者们的高度关注，成为近年来研究的一个热点问题。 　　已有研究大体上集中在以下几个方面：（1）分税制与经济增长的研究方面。部分学者认为，财政分权确实促进了中国经济的增长，但在不同时间区域内其影响有所差异，在1994 年分税制前它对经济增长并无促进作用，而1994 年分税制后对经济增长的促进作用十分显著。地方税赋虽然会阻碍经济增长，但在分权体制下，也可以缩小地区发展差距。[1]“1994年分税制改革提高了中央财政的地位，当年中央财政收入占GDP的比重从1992年的3.68%上升到6.22%，1997年回到5.68%的水平后逐年上升，2002年达9.91%。尽管从财政支出比重的角度分析，分税制改革并没有明显改变中央和地方的支出规模配置，但财政收入规模配置的变化还是非常显著的” [2]，可见分税制改革对我国的经济增长有重要推动作用。然而，现行税收制度从长期来看也可能给国家经济发展带来一定的隐患。财事权的不对等加大了地方政府的财政压力，地方政府可能将财政支出压力转移给其辖区的企业和家庭，提高了企业的运行成本，损害了家庭的福利，同时，地方政府短期化的行为使其忽略了对社会事业的投入，这必然会对地区长期经济增长造成负面影响。[3]因此，中央政府应当同时关注分税制可能产生的短期效益和长期效益，理顺上下级政府间的财政关系，进一步完善财税体制，促进地区间财政竞争更加规范、更加有序。[4]（2）分税制与地方政府行为研究方面。有学者认为分税制改革引发了地方政府的众多不当行为。我国预算内财政收入明显地向中央政府集中。同时，财政资源迅速地由预算内向预算外甚至体制外转移，贪污、腐败愈加普遍，地方政府的“援助之手”有向“攫取之手”转变的趋势[5]，地方竞争体制进一步驱动了地方政府采取积极的土地财政策略。[6]分税制这一财政体制还使地方政府有了独立的经济利益，诱使地方政府努力追求地方财政收入最大化，由于地方税的税种、税率都是中央政府制定的，由此，地方政府往往在税基上下功夫，通过扩张经济总量来谋求收入提高。[7]除此之外，分税制所导致的政府行为变化还在一定程度上诱发了税收任务挂帅、收入“泡沫化”加重，地方各自为政、经济调控功能弱化，非税收支失控、财经秩序紊乱等经济社会问题。[8]在产业发展政策和土地供应策略的制定方面，分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使其通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算内资金来寻求新的生财之道。[9]（3）分税制与地方政府土地政策研究方面。在现行财税体制下尤其是分税制以来，配套措施不完善加重了地方政府的财政压力，地方政府通过低价征地高价出售来获取高额的土地出让金[10]，加速了城市土地利用方式的变化。而在区域社会经济发展的不同时期，土地利用变化由多种因素综合决定，重要程度也是动态变化的，因此深入分析与研究这些因素之间的关系，进一步完善土地利用的经济约束机制和土地利用决策体系，避免产业结构趋同导致的土地利用结构的趋同，使土地调控不致于失灵。[11] 　　可见，围绕分税制的研究已有