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集体土地确权登记委托代理和激励约束机制 　　摘 要：针对农村集体土地确权登记中的委托代理关系，提出农村集体土地确权登记的激励约束机制：减少委托代理关系的层次；引入监督组织；划分同质性工作区域；改变项目款项的支付方式；完善农村集体土地确权登记的事后评价体系，建立长期责任制；显性激励与隐性激励相结合。 　　关键词：委托代理；农村土地确权登记；激励约束机制 　　中图分类号：F320.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）05-0085-02 　　农村集体土地确权登记（以下简称“确权”）是2012年国土资源部、农业部和财政部联合开展的一项重点工作，随着集体建设用地流转制度的建立，农村集体土地产权的明晰程度越来越重要。目前，农民对自己土地的权属仅有一个抽象的认识，农民相互之间只能以一种“约定俗成”的认识界定相邻土地间的权属问题。当发生纠纷时，农民也无法提交支持其土地权属的证明，这对我国土地产权制度的建立是极为不利的。 　　一、农村集体土地确权登记委托代理关系问题及原因分析 　　（一）农村集体土地确权登记的委托代理关系分析 　　确权是国土资源部主导的工作，由下级国土部门行使确权工作的主导权，而县国土部门则将此项工作交予具有资质的技术单位进行。然而，确权本质上是受农民委托的，目的是搞清楚农村集体土地权属问题，在工作流程上说，直接与农民进行工作对接的人是技术单位，但其中至少具有三重委托代理关系。农民是委托人，中央国土资源部、地方县级国土局、技术单位既是委托人也是代理人，如果有设立二级技术单位，那么二级技术单位是代理人。在多重委托代理关系下，确权工作进展缓慢，具体原因如下。 　　第一，各主体间没有相应的收益分配契约机制，上一级委托人对下一级委托人又缺少人事控制权，农民作为实质上的委托者，无法很好地监督国土部门，这既为一些环节的寻租提供了温床，确权的效果也极差。 　　第二，由于委托人和代理人利益的不一致，产生了信息不对称的问题，导致上一级委托人难以对下一级代理人在各个工作环节出现的问题进行反馈处理，对一些违反工作守则的行为也难以进行及时的事前监督和事后惩罚。且随着委托链条的拉长，不对称程度越来越高。在实际的工作中，由于上级委托人对实际工作情况不了解，在工作讨论过程中会做出一些错误的指示，反而使确权工作倒退。 　　第三，委托代理链条具有多个层次，代理人的决策需经过层层审批的程序来完成，不但决策进度缓慢，且难以做出快速的反映，而且某一层次的代理人可能将自己的目标取代了委托人本来的目标，例如，技术单位主要是追求经济收益的，对于国土部门的施政效果关注度极少。 　　（二）农村集体土地确权登记的委托代理关系问题 　　1.农村集体土地确权登记委托代理的多重关系和问题 　　由于存在着多重的委托代理关系，这就不可避免地存在各重委托人与代理人的道德风险与逆向选择问题，在多重问题叠加的影响下，严重影响确权工作的效率与效果。 　　（1）农民与国土资源部的关系 　　道德风险：一是国土资源部是确权登记唯一的代理人，不管其素质、努力程度、才能如何，农民都必须与其订立契约。二是税收是唯一的代理成本，由于农民对确权工作没有相关的技术、经验，无法监督代理人对成本的运用，存在寻租的可能性。 　　逆向选择：一是农民虽然是确权的实质性的委托人，但代理人只能是国土资源部，不存在逆向选择的可能性。二是农民虽然是委托人，但是没有委托人应有的激励、约束权利，尽管在一定程度上有监督的权利，但没有对实践工作产生现实意义。 　　（2）国土资源部与地方国土部门的关系 　　道德风险：一是地方国土部门作为第二重的代理人，其契约是公职人员制度，无论是否具有信息不对称，都必须履行。二是代理人存在着虚报经费的情况，成本的运用只能凭会计账目监督，存在寻租的可能性。 　　逆向选择：一是地方国土部门是国土资源局的下级机构，其委托代理关系主要体现在对代理人员的选用环节上，由于信息的不对称，可能任用了劣质的代理人。二是无论是优质的代理人还是劣质的代理人，委托人只考核确权登记的成果，代理人付出的努力也无法衡量。 　　（3）地方国土部门与技术单位的关系 　　道德风险：一是由于信息的不对称，地方国土部门也只有少数了解确权技术规程的人员，技术单位作为实质的代理人，在实际操作中可能会采取一些不合理的方法以降低成本，这直接的效果就是导致确权结果失真，损害了委托人的利益。二是寻租可能性较大，委托人和代理人都会从下拨的资金攫取利益。 　　逆向选择：技术单位是确权的实质代理人，委托人在选择代理人的时候，由于信息的不对称，仅能通过投标书和技术方案了解代理人的素质和能力。而且由于招标制度的不完善，一些地区的代理人能凭私人关系得到确权项目，驱逐了优秀者。 　　（4）一级技术单位与二级技术单位的关系 　　道德风险：一是二级技