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行政规程编制实践价值和运用 　　【摘要】依法行政的本质是依法规范、约束行政权力，保障行政机关能够依法决策、依法办事。而行政规程的编制实践则是依法行政的保障机制。上海市闵行区通过推进包括行政执法、行政审批、行政内部管理和廉政风险防控体系在内的依法行政工作规程建设，不断深化法治建设的内涵。论文揭示了行政规程的编制实践的价值，具体的工作目标和做法及其通过实践对地方法治建设所带来的成效。 　　【关键词】依法行政 工作规程 行政权力 规范 　　一、行政规程编制的价值 　　依法行政在法律实施中具有重要价值。国家的法律其中百分之八十是通过行政系统的依法行政来实现的。而在创制有效的行政执法保障机制上，上海市闵行区的实践是进行了行政规程的编制实践。所谓行政规程的编制实践即政府以规范行政权力运行为核心，围绕行政执法、行政审批、行政内部管理和廉政风险防控等四项重点内容，积极探索规范化运行的方式，约束权力的滥用或不作为，全面推进法治型、服务型、责任型、廉洁型政府的建设。这一机制的建设，具有多方面的价值： 　　其一，贯彻依法治国的基本方略。党的十五大把依法治国正式确立为党领导人民治国理政的基本方略。党的十六大又提出，坚持依法执政，不断提高依法执政的能力。上海积极贯彻依法治国基本方略，在市委九届十三次全会上，明确提出把依法治市作为转型发展的重要基础，努力把上海建设成为全国法治环境最好的地区之一。闵行区认真贯彻中央和市委要求，深刻反思行政执法中存在的“钓鱼执法”、“城管打人”等突出问题，提出以编制行政规程为重点，深入推进依法行政工作，把中央、市委要求在闵行的实际工作中切实予以贯彻落实。 　　其二，形成推进依法执政的重要抓手。依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式，依法行政是依法执政的核心和关键。依法行政的前提是公开。近年来，闵行区以最大限度公开为原则，坚持群众关心的必须公开，涉及群众利益的必须公开。行政执法行为与群众利益密切相关，必须公开执法依据和执法流程。依法行政的基础是制度。行政执法中部门职责不清、推诿扯皮的现象仍然存在，必须通过规程的编制建立起对各种问题和矛盾的制度性回应。依法行政的保障是程序。当前，行政执法过程中“重实体、轻程序”的现象还比较突出，需要通过工作规程的编制，进一步强化程序性要求在行政行为中的刚性和约束力。 　　其三，坚持创新驱动的具体实践。创新驱动、转型发展，是上海在更高起点上推动科学发展的必由之路，也是闵行区在深入推进城市化过程中解决诸多深层次矛盾的重要手段。创新驱动，需要党和政府更加注重运用创新的办法解决社会管理问题，更加善于运用法治思维和法律手段研究解决经济社会问题。闵行区坚持区委统筹协调，把依法行政规程编制列入年度重点工作，定期听取进展情况的报告，及时处理工作推进中遇到的难题，形成区委主导部署、政府组织实施、部门齐抓共管的工作格局。 　　二、行政规程编制的目标和做法 　　行政规程的编制实践作为推动依法行政的保障机制，具体的目标可以概括为三个字，即理、定、查。“理”即通过梳理行政执法、行政审批事项及依据，理清“做什么”。“定”即通过界定行政内部管理各个岗位的职责、权限，规范工作流程，规定“怎么做”。“查”即通过结合开展廉政风险防控，查找廉政风险点，制定廉政风险防控措施，进一步规范和监督行政权力运行。围绕以上三方面的工作目标，力求解决五方面的问题。一要解决依据不清、职责不明的问题；二要解决职能交叉、工作推诿的问题；三要解决重审批、轻管理、轻执法的问题；四要解决制约不足、风险难控的问题；五要解决职责、权限、力量脱节的问题。 　　行政规程的编制实践于2010年5月开始推进。当时，在区委领导下选择了区建交委、区房管局、区绿化市容局、区环保局、区工商分局等15个部门进行依法行政工作规程编制的试点工作。2010年11月开始，在全区35个职能部门、9个镇、3个街道全面推行编制本单位、本部门的依法行政工作规程。2012年，全力推进依法行政工作规程的运用，加强与区联动平台对接，逐步实现规程内容向社会公开。在具体做法上，主要把握四个关键环节。 　　其一，以全面梳理为基础，形成执法事项清单。各行政执法单位按照有法必依的原则，对自身和下属执法机构的执法事项、依据、流程、职责、制度等方面进行了全面梳理和确认，并明确了执法岗位的职责，使每项权力都有据可查，每项责任都落实到岗。特别是街镇在梳理执法事项和依据过程中，邀请相关专家多次进行研讨和论证，在全市率先梳理出了规范统一的街镇行政执法工作规程，对提高基层行政执法的规范性和严肃性奠定基础。 　　其二，以提高效率为目标，规范行政执法流程。在梳理和明确行政执法事项的基础上，对执法过程中存在的焦点、难点等问题进行分析研判，并结合各单位工作实际，界定执法权责，规范执法程序，明确执法环节，形成了执法事项工作流程。对