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民主与效率关系视阈下公共行政学范式变迁 　　[摘 要]公共行政学经过了三次重要的范式变迁：由官僚行政到民主行政，再到民主治理。官僚行政模式认为，民主是政治的事情，行政要的是效率。民主行政范式始于官僚行政对国家民主的威胁，民主高于效率是其价值信条。民主行政范式本质上是一种激进的民主政治理论，不太具有现实性。民主治理范式认为，当代公共行政学需要整合民主与效率。它通过网络结构的运用、合作与参与等运作方式的开发，促进了民主与效率的和谐共生、相互促进。 　　[关键词]行政范式；官僚行政；民主行政；民主治理 　　[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2013）09 ― 0013 ― 02 　　如果说民主制与官僚制是公共行政回避不了的国家制度安排，那么民主与效率则是公共行政难以回避的价值困境与两难选择。公共行政学百年的范式变迁，刻画了这种两难选择。官僚行政范式与民主行政范式在公共行政的价值导向上，于民主与效率上各执一端。进入21世纪，民主治理范式初见端倪，它力图实现公共行政中民主与效率的整合。 　　一、官僚行政范式：效率主义 　　官僚制组织是工业社会中政府主导的组织形式。“官僚行政”模式产生于官僚制与政府行政结合的结果。从行政学诞生之初，行政学便拥抱这种模式，因此，这一阶段的公共行政学可以称为官僚行政范式。从价值导向上看，官僚行政范式属于“效率主义”，即存在过度强调效率的倾向。 　　官僚行政范式根源于政治――行政二分建构的理论空间，“效率主义”是这一范式共享的价值标准。行政学的奠基人，伍德罗?威尔逊在其《行政学研究》中写道：“公共行政的研究目标在于：一是研究政府应如何适当而成功地运作；其二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动”〔1〕。这是公共行政学中“效率主义”的最早表述。不过，最有名的论断应该是来自古利克。他认为：“在行政科学中，最基本的‘善’就是效率”〔2〕。从哲学上看，效率是个价值中立的概念，即它不属于“价值”的范畴。古利克的论断，颇具口号形式，它是行政学效率导向的极端化表达。 　　20世纪后期，传统行政学以“新公共管理”的方式出现并重新焕发生机。在新公共管理兴盛之时，有不少学者认为，新公共管理构成了行政学的新范式，其实并非如此。新公共管理有着官僚行政范式最基本的两个特征：官僚集权与效率主义。因此，新公共管理概念的提出者胡德也认为，新公共管理只是“新瓶装旧酒”的把戏而已〔3〕。 　　从管理哲学看，新公共管理本质上属于管理主义。管理主义是工商管理领域长期流行的理念，它以经济学意义上的“效率”为导向。管理主义对20世纪后期西方政府管理进行了剖析，其核心结论为“政府失败”。它认为，应该借用企业管理的方法和市场机制来改变这种情况。美国盖伊?彼得斯对这种思想进行了深刻分析，并认为：“根据新公共管理理论中有关政府的概念，私人部门所强调的一些价值理念――其中最值得注意的是效率，在公共部门更应该受到重视”〔4〕。 　　二、民主行政范式：民主主义 　　在20世纪初，民主行政思想已零星出现，但真正激发出学者对民主行政探索热情的则是20世纪50年代的西蒙――沃尔多之争。学者们已认识到，效率主义虽建构了行政领域的价值中立“假象”，但官僚行政事实上已对国家民主造成损害。为了纠正官僚行政范式的问题，民主行政范式走向了它的反面，即强调民主取向在公共行政中的绝对优先位置。 　　1968年，沃尔多召集了明诺布鲁克会议，这标志着新公共行政的产生。新公共行政对社会公平的强调，它标志着规范性问题进入了行政学研究领域。虽然有学者对新公共行政评价很高，但是需要注意的是，它并没有建立起新的行政理论。新公共行政的代表人物，弗雷德里克森在其所著《新公共行政》一书中，虽“何谓新公共行政？”之问，但行文中通篇未给出答案〔5〕。最后，他从文森特?奥斯特罗姆那里找到了答案，他认为，现代行政学应该去追寻其所称的“民主行政”理论〔5〕p.29。 　　文森特?奥斯特罗姆在1973年出版了《美国公共行政思想的危机》一书。他在书中明确提出了民主行政范式的概念，并对该范式进行了建构。奥斯特罗姆认为，民主行政范式的基本定理应该包括以下几项要点：（1）公民与政府在宪法中各享有特有且相互制约之权力；（2）“多中心”政府优于中央集权政府；（3）政府不是公共物品的唯一提供者，社会组织亦参与其中；（4）公共物品提供本质上是宪政选择的过程，必须置于民主机制之中；（5）合作与有限等级的命令是协调各主体关系的重要机制。〔6〕从这些“原理”中不难发现，奥斯特罗姆的民主行政理论，实际上是一种激进的民主政治理论。权力制约与地方自治的前提设置实际上是用民主政治覆盖了民主行政，且民主取向已经压倒了效率取向。 　　新公共服务也是一种颇有影响的民主行政