十三五新开发区.docVIP

十三五创新开发区 　　开发区对GDP、财政收入、出口规模与增长速度等指标的普遍追求，分散和转移了体制机制创新的动力 中国论文网 /1/viewhtm　　自2008年金融经济危机以来，中国开发区发展进入了一个新的阶段。许多开发区将创新驱动战略作为核心战略，建设创新型开发区。开发区由过去的跨越式、超常规增长逐步进入产业优化、质量提升、竞争力增强和稳定发展的新常态。 　　将开发区过去的发展与未来的发展结合起来，特别是将开发区放在经济全球化和十八届三中全会深化改革、发挥市场对资源配置起决定性作用的大背景下考察，开发区在体制机制方面还存在一些问题和矛盾，需要创新思路，予以解决。 　　开发区体制存在的突出问题 　　1.开发区功能定位不够明确。全国最早的开发区，首先是开发，通过规划搞产业集聚所必须的公共基础设施建设，比如“三通一平”、“六通一平”、“九通一平”等，还有土地征用、厂房建设等；其次是产业集聚所必须的招商引资，打造特色产业园区等；再次，就是与开发区配套的生活保障区、新城区建设，加之文化、教育、卫生、体育等的社会事业发展。但是，与此同时，开发区的功能特征渐趋模糊。开发区究竟是经济区、产业区，还是新城区、行政区，即使兼有经济、产业之外的社会功能，也有一个要谁为主次的问题。 　　2.法律主体地位未能确立。到目前为止，国家层面上专门针对开发区的立法迟迟没有出台，国家级开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式无法在法律上予以明确。开发区管委会作为上一级政府的行政派出机构，与属地行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分常有冲突。由于开发区法律地位不明确，有些开发区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法律效力，导致的直接后果是上级部门和地方截留权利，致使开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率和发展效应受到影响。当然，开发区法律地位不明确，也与开发区的功能定位不够明确有一定关系。 　　3.出现严重的体制回归现象。一方面，开发区管理权限部分被上收。近年来，地方省市对工商、地税、技术监督、国土等部门实行垂直管理，一些开发区原有的权限被各部门的纵向集中管理所分解，有些虽未回收但须逐项上报审核，弱化了开发区的管理效能。我们在调研中了解到，即便享有最高级别管理权限、政策优势最突出的国家级开发区，其1994年开始享有的各项优惠措施，目前已经基本被收回。另一方面，随着开发区范围的扩大，特别是一些乡镇相继并入，加之来自上面的“婆婆”越来越多，开发区行政化倾向相当明显，许多开发区实际上成为了一级政府。开发区体制出现严重的回归，实际上就改变了开发区发展的初衷，原来的有些优势会逐步丧失。 　　4.强政府、弱市场特征鲜明。中国开发区的发展，主要突出了“政府主导”和政府作为“第一推动力”的特征，开发区的发展在很大程度上体现了政府的主体作用。从开发区规划，到基础设施、厂房建设，再到招商引资等，政府承担了太多职能。开发区管委会所设开发公司名义上是企业，但基本上承担了一些政府职能，存在着政企不分、产权不明晰的问题。短期看，这种情形有一定的积极作用，长期看，则存在如何处理好政府与市场关系，政府与市场需合理分工的问题。 　　开发区体制机制创新面临的深层次矛盾 　　开发区体制不顺的情况，自然影响到机制的活力和行为的规范，并且对开发区整个的体制机制创新构成了挑战。 　　1.缺少与管理权力对称守衡的责任约束机制。多年来，开发区的发展主要纠缠于管委会权限的大小，以及与管理相关的事务有多少。问题是除了管委会权力的大小以外，关键要看管理主体在权力、利益和责任之间是否构成了对称守衡关系，即管委会是否既有利益驱动，又有行为规范。从实践来看，包括一些国家级开发区在内，没有形成和完善权责利相结合的制衡机制。 　　2.长期的可持续发展机制不够完善。在调查中我们发现，许多开发区追求GDP、财政收入等经济指标的高增长，竞相攀比土地低价、环保低门槛、劳动力低成本等成为一种比较普遍的现象。造成这一状况，既与开发区的政绩考核模式有关，也有开发区投资收益模式有关。开发区的投资收益模式主要是“短期集中投资，长期税收收回（主要是增值税）”，也就是在起步期通过负债方式获取大量资金，快速建设开发，以较低的甚至低于成本的价格供应土地，吸引产业投资者入园，再通过引入企业带来的长期税收和人群消费实现资金平衡。 　　随着形势的变化，上述开发模式日益难以为继。一是随着征地、拆迁补偿标准的提升，开发区土地获取成本迅速攀升；二是低税收、低环保门槛等低水平同质化竞争已不合时宜；三是随着劳动力等资源要素成本大幅攀升，开发区原先依赖的低成本优势不复存在。显然，既有发展模式已严重挤压未来增长空间，必须向创新要增长新空间，向改革要增长新动力，谋求开发区的可持续发展之道。