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从大气十条中期评估看政府生态责任制度构建 　　摘 要：通过对“大气十条”中期评估报告解析，客观描述我国大气污染防治工作的现状及面临的挑战，引出政府生态责任概念，分析国外政府生态责任立法实践，结合实际提出我国政府生态责任制度构建建议。 中国论文网 /1/viewhtm　　关键词：大气十条；生态责任；构建 　　1“大气十条”中期评估情况 　　1.1概况 　　2013年国务院发布重拳治污的《大气污染防治行动计划》（又称“大气十条”），实施已经3年。近日，中国工程院发布“大气十条”实施情况中期评估报告。报告提出，全国74个重点城市中，67.4%的重度及以上污染发生在冬季，而京津冀及周边地区是全国重污染天气高发地区，占全国总天次的44.1%。而细颗粒物PM2.5冬季污染问题突出，夏季臭氧污染问题显现。我国以PM2.5和臭氧为代表的大气复合污染具有独特的复杂性，以PM2.5和臭氧为代表的大气复合污染防控，标志着我国大气污染控制进入多污染物协同控制的新阶段。 　　1.2主要问题 　　一是冬季采暖燃煤散烧仍是造成污染的主要问题之一。二是长三角、成渝和中西部地区夏季臭氧超标已经达到不容忽视程度。三是京津冀联防联控，是突破大气污染瓶颈问题的重要举措。 　　1.3相关建议 　　“大气十条”中明确提出：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克每立方米左右。对于如何实现2017年的既定目标，评估组给出了针对性的建议：一是突出抓好战略重点，对北京、天津和河北唐山、保定、廊坊、沧州等城市多措并举、合力攻坚；二是大力加强散煤治理，在农村大力推行“以电代煤”“以气代煤”，全面完成10蒸吨以下燃煤小锅炉淘汰任务；三是抓好重点行业综合整治，实施工业污染源全面达标排放计划，强化“高架源”监管，限期完成“散乱污”企业的清退工作；四是注重机动车监管，将重型柴油车和高排放车辆作为治理重点，推动黄标车、老旧车淘汰；五是强化重污染天气应对，加快完成应急预案修订工作，统一预警分级响应标准。 　　2政府生态责任的概念 　　环境问题属于公共物品，具有非排他性、非竞争性和非独占性的特点。环境资源的公共物品属性、环境污染的负外部性和环境保护的正外部性，使得完全依赖市场来解决环境问题是不现实的，因为无法进行明确的产权界定，无法实现各种权利的明确归属，客观存在市场失灵的情况，就需要政府公权力的介入。但是如果政府进行无效监督或者缺少竞争机制，亦会导致政府失灵。环境保护是本世纪政府的主要职能。政府生态责任承担是责任政府构建的重要内涵之一。责任政府的基本内涵包括使政府义务和政府权力相对应的制度安排，即人民赋予政府权力的同时，必然要求政府履行相应的社会责任和义务。政府的生态责任是责任政府应当恪守的基本原则。政府作为生态保护的主导力量以及社会公共利益的根本代表，必须对自己的生态行为承担责任，以确保政府生态行政权力始终处于责任状态。政府生态责任是指在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府在生态建设、环境保护及社会可持续发展方面应承担的义务和职责。具体包括政府在生态建设和环境保护方面负有的提供科学理念的责任、政府在生态建设和保护方面负有的组织实施的责任，以及政府应担负起的社会生态保护的示范者和引导者角色的责任。 　　3国外政府生态责任立法实践 　　3.1美国政府生态责任立法实践 　　美国是较早认识政府在环境保护中应发挥主要作用的发达国家之一，1970年美国设立了直接向总统负责的国家环境保护局，加强了环境管理部门的行政权限，同时将预防和减少环境损害的责任强加给政府。1970年生效并实施的《国家环境政策法》是世界上第一部关于环境影响评价的正式立法，其将环境保护的主要责任限定在联邦政府及其机构，并从国会的目的宣言及国会国家环境政策宣言、有关国家环境政策的法律责任与义务、环境影响报告、环境质量委员会四个方面对政府生态责任进行全面规制。在《国家环境政策法》的指导下，美国环境法分为污染控制法和资源保护法两个大的支系。 　　3.2日本政府生态责任立法实践 　　日本的环境立法比较健全，尤其进入20世纪70年代以来，其立法重心开始注重强化政府在生态保护中的法律责任。1967年制定的《公害应对基本法》确立了政府公害对策的原则，是日本的第一个环境基本法。1972年的《自然环境保全法》明确了政府在自然保护领域的职责，即制定自然环境保全基本方针。影响最大的《环境基本法》中，将政府的生态责任归纳为三方面：政府承担生态责任的目标、政府在制定环境保护的基本计划和环境影响评价时的职责、政府在制定和实施环保政策时的职责。 　　3.3德国政府生