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地方政府融资平台运作风险防范分析 　　[摘 要]地方政府融资平台通过财政预算、土地或其他公共资产的组合，建成资产和现金存量大致符合银行融资标准的公司，并辅以财政补贴或公用事业收入作为还款担保。融入的资金则根据地方政府偏好，投入当地基础设施或各种工业建设。不可否认的是，目前地方政府融资平台在运作过程中，仍然具有相当程度的风险，需要加以适时的防范。本文首先对地方政府融资平台的发展进行了回顾，进而分析了地方政府融资平台的融资特性，并在此基础上，探讨了地方政府融资平台的运作风险与防范措施。 　　[关键词]地方政府；融资平台；运作风险；防范 　　[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）33-0136-02 　　1 地方政府融资平台的发展回顾 　　70年代末开始的改革开放，使我国的地方政府获得大量经济资源和企业的实质所有权，地方政府的自有资金因而大量增加。如何灵活有效地运用这些资金成为地方政府的重要考量。同时，传统的国家预算拨款和国有银行贷款等融资渠道仍然受到计划经济体制的羁绊，无法满足社会经济发展需要，故中共中央也希望另建其他投融资渠道以缓解经济建设的庞大融资需求。地方投融资平台于是乘势而生。早期的投融资平台以信托投资公司为代表；自90年代后期始，城市投资公司得到了大力发展。信托投资公司与城市投资公司两者有何异同呢？基本上，信托投资公司与城市投资公司都是在中央授权和默许下，由地方政府或行业部门建立的组织。两者创立动机都是规避中央政府的管制政策、为地方政府筹集资金。首先，我国改革开放后，社会经济发展产生庞大资金需求，但传统的金融体系和融资渠道主要服务于计划经济部门（例如国有企业），故中央希望能另建新渠道满足社会需求；另外，改革初期中央对外资的引进非常慎重，注重引资的安全性，因此希望建立“窗口公司”以便于管理[1]。其次，分权改革使地方政府发展地方经济的动力大为增强，但传统的国家预算拨款和国有银行贷款等融资渠道仍然受到计划经济体制的羁绊。故当中央同意建立其他投融资渠道后，各地纷纷成立投融资平台。例如，众多地方信托投资公司的建立主要是为绕过中央银行对商业银行信贷指标的管控和对商业银行固定资产投资额的限制。当信托投资公司的运作影响到金融秩序与总体经济稳定时，中央又开始对此一制度安排加以限制。另外，信托投资公司与城市投资公司的资金的最终来源都是来自国有商业银行；两者均是高负债运作，且其负债多来自银行贷款。例如，信托投资公司的自有资金大约只有10%，40%～60%的负债为银行贷款。而城市投资公司平均资产负债率约70%，八成的负债来自银行贷款。 　　2 地方政府融资平台的融资特性 　　首先，就资金来源稳定性而言，地方财政预算依靠正式税收和预算外收入。由于可以依靠国家机关合法执行权和行政力量向社会强制征收，财政的资金来源基本上是稳定的。在我国的改革开放进程中，金融体系是经济中最薄弱且改革滞后的部门；庞大且不发达的国有银行系统主导我国的金融体系。由于可供选择的投资渠道不多，大部分社会储蓄只能存入国有银行系统。因此，就银行系统的资金来源而言，也很稳定。相对照，地方政府投融资平台的资金主要源于银行贷款和委托存款。例如，由于信托投资公司被中央禁止吸收民众储蓄存款，其信贷资金主要向以高利率银行拆借而来。另外，信托投资公司也借助地方政府行政力量，吸纳地方政府辖区内的单位存款，许多地方政府都要从制度层面来专门为自己开设的信托投资公司吸收这种存款提供保障。近年的城市投资公司则是以政府担保或公产抵押贷款[2]。但是，地方投融资平台的这些资金来源并不稳固，很易受到总体经济波动与中央宏观政策变化的影响。 　　其次，就资金补偿而言，财政收入属强制征收，没有补偿问题；银行吸收之资金要支付利息；然而，投融资平台的资金须付出更高补偿金，有时须以高利吸引资金。例如，信托投资公司的存款利率一般高于银行存款利率20%～50%。 　　最后，就资金项目风险程度而言，因官员升迁竞争和组织内部运作缺乏监督，地方投融资平台常将短期借贷资金用做长期项目投资，投资风险高。例如，信托投资公司将大量资金投入资本和技术密集产业或房地产，造成大量投资损失。近年来，城市投资公司将大量短期借贷投入基础设施建设，也导致负债累累。一些地方的城市投资公司30%～50%的贷款成为银行呆账，其中又以县级投融资平台公司近80%的负债率最高。 　　3 地方政府融资平台的运作风险与防范措施 　　3.1 地方政府融资平台的运作风险 　　一是责任主体模糊。地方政府成立的投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰。投融资平台下属除了企业法人，还有事业单位，甚至有些和政府职能部门一套人马、两块牌子，这都使得市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体无法清晰判断。另外，往往贷款使用人是建设单位