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从离散走向规范中国政府绩效考核中行政道德维度 　　摘要：道德因素是政府绩效考核的关键要件之一。由道德失范而触发的官员落马案件反映着当前中国行政道德建设的进展，但道德失范尚未构成公职人员考核不达标的充分条件。市场经济对政府绩效考核的修正、考核操作精确性与行政道德要求模糊性之间的张力、政府“道德人”预设、使得绩效考核的行政道德因素呈现出离散状态。未来行政道德建设有必要整合现实，从规范性角度推进行政道德成为政府绩效考核的实质性要素。 　　关键词： 政府绩效考核；行政道德；道德维度；离散；规范性 　　中图分类号：D630.3 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.04.006 　　道德作为“人是其所是的应然存在方式”[1]，反映着人类作为类群体的本质规定。道德要素与政府行政关联密切，它历来是论证政府合法性、推进政府善政的重要思考维度。中国政府绩效考核“德”的要求体现出最一般意义上人类的属性。区别于社会公德、个人美德乃至其他职业道德，政府绩效考核中的“德”意指行政道德，是高于社会公德、个人美德、其他职业道德的特殊道德。 　　行政道德作为人类道德现象的一种特殊形式，“产生于各级行政机构和行政主体对社会进行行政管理活动的实践过程中，存在于行政主体从事行政活动的全过程，是调控行政行为的重要手段”[2]。行政道德在体系上应包括“个人层次、职业层次、组织层次及公共政策层次的行政道德规范。在内容上应包括政治道德规范、公务道德规范、生活道德规范等”[3]，即行政道德是高于社会公德与个人美德的特殊道德，是对社会公德与个人美德的统摄。实际上，行政道德除了以上横向规定外，还具有纵向意蕴。行政道德是专门指向公职人员的道德，因为政府具有的层级特点，因而行政道德的具体内容也要根据公职人员不同的级别予以不同的要求，即级别越高的公职人员其行政道德要求也越高。 　　1 政府绩效考核中行政道德因素的现状分析 　　政府绩效考核是政府运行的重要环节，是规制公职人员行为的事前措施。道德与政府行政的密切关系似乎已经证明行政道德在绩效考核中的天然在场性。然而，学理上的成功论证并不代表现实运作的有效性，理论与实践之间尚需实际的考察反馈作为桥梁。因而，应当对行政道德在政府绩效考核中的现状进行梳理。按照政府一般的运作逻辑，文本政策与技术操作构成政府运作的主要现实。所以可以从文本解读与技术分析两个层面考察政府绩效考核中的行政道德。 　　1.1 文本层面：绩效考核法律法规中的行政道德要素阐释 　　中国尚未独立的道德法律，涉及行政道德要求的法律也属鲜见，而《公务员法》就是其中的典型代表。2006年颁行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）既有对于公务员录用条件的要求，也有考核公务员的规定，事实上《公务员法》在政府绩效考核中发挥着纲领性的作用。 　　《公务员法》“考核”一章第三十三条规定，“公务员考核分为德勤能绩廉，重点考核工作实绩”，这一规定赋予“德”以首位，在应然意义上凸显出道德的重要价值，然而这并不意味着道德在政府绩效考核的实然层面占据关键位置，相反，仔细透视《公务员法》，却发觉道德要素的规定并不是具有严格意义上的前后一致性。 　　《公务员法》将“德勤能绩廉”中的“德”进一步分解为社会公德与职业道德，并在第七条（恪守职业道德，模范遵守社会公德）、第八条（清正廉洁、公道正派）、第四十九条（作风正派）、第五十三条（违反职业道德、社会公德予以惩戒）做出了原则性规定，然而，本着“重点考核工作实绩”的要求，《公务员法》采用大量篇幅规定有关实绩的措施，道德性要求仅仅作为其中一项内容且不占据主要次序，以该法第五十三条为例，整条在第十三项内容涉及道德，其余多为实绩，虽然《公务员法》将德列为考核首位，但是具体到公务员奖惩升降的规定时，将绩摆在首位，“德”即使有所涉及，也不会置于关键位置。 　　法律文本的缺少并不代表其他类型文本制定的空白，关系绩效考核中行政道德因素的部门规章以及地方行政法规相继颁行。2007年当时中央组织部、人事部颁行《公务员考核办法（试行）》，其中规定“德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现”[4]；中国主要省份以及城市也已经拥有各自的公务员绩效考核规定，其中大多关涉行政道德因素，比如山东省参考中组部人事部出台的《山东省公务员考核实施办法》；中国某些地方政府已经开始探索行政道德要素在政府绩效考核中的嵌入。比如“上海出台的《关于进一步加强本市公务员考核工作的通知》已经将职业道德德才兼备、以德为先纳入公务员考核系统，”[5]广州市也在探索将公务员职业道德纳入绩效考核的途径，并且于2012年出台《广州市公务员职业道德手册》，将“忠诚、为民、依法、公正、守信、尽责、务实、服从、保密、协作、节俭、遵纪、廉洁、勤学、