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开发权博弈视角下的农村住房管理思考 ——以广东惠州市为例 叶凯，张晓，叶红 摘要：农村住房建设无序与管理的困难是我国经济发达地区十分普遍的问题，也是农村规划管理工作的重 点。现有的研究大多从规划管理和土地制度层面进行研究，本文基于对广东惠州市各层级规划管理部门和 各区县农村的调研和访谈，以开发权博弈的视角从政府的管控与村民的实际建设和报建情况两个层面进行 分析，认为农村住房管控的困难关键在于政府与村民对于开发权归属的博弈。通过分析国内外的开发权管 控经验，认为开发权国有化具有一定的合理性，应加强规划对于农房建设的管控权威，同时适当疏解村民 的利益诉求。 关键词: 开发权，农村住房，规划管理 城市规划制定与建设管理经过几十年的发展已经形成了相对完善的管理制度和管理经 验，而农村住房建设管理问题则长期以来受到忽视。随着改革开放后的经济发展，农村经历 了快速发展时期，农村自建住宅增多，然而没有及时建立完善的管控手段，导致农房建设无 序、整体风貌混乱现象凸显，规划管控低效滞后、管理体制尚欠成熟的问题亟待解决。然而 在城乡二元的土地与住房政策安排下，农村住房建设管理问题具有复杂而又深层的矛盾。 1. 研究综述与研究方向的提出 1.1. 农房建设管理研究现状 以往对于农村住房建设管理的研究主要集中在两个学科，包括规划管理层面和土地政策 层面。 规划管理层面的研究主要关注如何在现有土地和住房制度下寻求创新和提升现有规划 管理的手段。这类研究大多基于规划实践或调研对农村住房建设中出现的问题进行分析，并 从村庄规划和住房建设管理层面提出解决策略和方向[1] [2] [3] [4]。该类研究主要是对于实践的 简单总结，并提出相应解决策略[5] [6] [7] [8]，缺乏对农村住房建设问题的历史的梳理和深层次 原因的剖析。有的学者则从规划实施机制、土地管理机制和行政惯例体制等方面进行分析认 [9] 为农村土地制度上和行政管理部门的失效是导致农村住房建设问题的主要原因 ，此类研究 能够较深层次地分析问题及原因，对问题的认识和解决有一定的指导意义。 对农村土地与住房制度的研究是理解农村住房建设问题的关键和基础。这类对于农村住 房制度的研究基本上达成一个共识[10] [11] [12] ，即中国农村住房问题的根源来自于城乡二元的 制度安排：城市住房制度于 90 年代开始从福利分房向市场化供给转换并赋予了城市住房流 转、更新、抵押融资等权利，而农村土地制度依然保持集体所有制，因此也无法对农村住房 和用地进行确权和流转，造成了农村用地与住房的低效率和管理上的失控。 规划专业和法学专业能够从不同的角度思考农村住房制度，前者具有实操性，但是由于 脱离土地制度谈操作并不能深刻认识和解决问题，而法学能够从制度层面认识问题的症结， 但是偏向于对法律制度变革的讨论，无法在短期内实现，且缺乏对住房规划管理的指导。 1.2. 开发权博弈视角下的农村住房建设管理 有学者指出我国城市化转型中的关键问题在于农村土地制度问题，而农村土地制度问题 表面上是土地所有权之争，实际是土地开发权的归属和分配问题[13]。按照这个观点，农房建 设作为农村土地问题争议的重点，开发权博弈的研究视角是分析管理困难的关键，因此本次 研究将以广东省惠州市的政府开发管控与村民对管控的应对两方面分析政府与村民对开发 权的博弈。 2. 广东省惠州市农村住房建设与管控分析 由于我国的法律法规中并没有明确提出开发权的概念，而是通过土地征收、农村宅基地 和城乡规划法等法规政策对农村开发权进行管控，因此下文将从这几方面分析政府如何对开 发权进行管控和农民的应对。 惠州市位广东省中南部，珠三角地区的边缘，城市化率在广东省处于中上游水平，经济 发展水平较高，农村