生态红线划定与基于“多规合一”探索的实施保障机制探讨.pdfVIP

生态红线划定与基于“多规合一”探索的实施保障机制探讨 王岳，舒沐晖，康盈 摘要：基于我国“部门分治”的现状管理体系，在探讨生态红线划定的工作思路时，首先总结了我国城乡 生态环境问题持续恶化的根源问题，通过借鉴案例城市经验，明确生态红线需划入的对象与用地构成，并 结合“多规合一”探索，探讨能够确保划定的保护红线能够实施落地的管理体系与实施保障体系，提出保 护红线不应作为独立的、单个部门的管理红线，而更需借此工作分层级整合各部门的保护区规划内容，在 空间上形成统一的整合平台和明确的保护边界，促使不同部门使用的技术语言与管理工具能够协调统一， 同时采用动态的、弹性的实施管理策略，以此提高我国国土空间的生态安全管理绩效。 关键词：生态红线划定，国土生态安全，多规合一，实施保障 党的十八大三中全会明确提出“划定生态保护红线”的工作要求，2004 年颁布的《中 华人民共和国环境保护法（2014 年修订）》也将划定生态红线的要求纳入相关法规，自此， 全国各地均掀起了一股划定生态红线的工作热潮，环保、规划、国土、环保、林业等各相关 部门也纷纷将划定生态红线工作定位为新时期“新常态”背景下的工作重点。然而，基于当 前“部分分治”的管理体系，各相关部门分别采用不同的技术语言和管理工具、侧重于不同 的角度，针对整体生态环境中的不同局部元素，实施保护工作。这样的局面导致各部门所制 定的保护区规划内容不相协调、保护边界含糊不清或者交错重叠，致使保护工作的实施落地 面临巨大挑战。基于此，本文从生态红线划定的内容与基于“多规合一”探索的实施保障机 制两方面着手，总结了我国城乡生态环境持续恶化的根源问题，并有针对性地提出改进建议。 1. 关于我国城乡生态环境持续恶化的根源问题思考 我国庞大的人口基数与有限的环境资源总量，造成人均占有资源量匮乏的基本国情。自 改革开放以来，快速的城镇化模式，催逼着城市发展以追求经济发展和 GDP 增速为主要导 向，发展模式急功近利，未能充分的考量发展与保护之间的平衡关系，也未能过多涉及关于 资源环境容量与人口增长和产业增长模式之间的平衡关系的探讨。近年来，有关生态系统退 化、生态安全问题频发的问题，引起了党和国家领导人的密切关注。在这样的大背景下，国 家层面出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中央城镇化工作会议》、 《国家新型城镇化规划（2014 －2020 年）》等政策文件和措施1 ，体现了党和国家对于构建 生态文明和全面恢复生态系统所下的决心。国土、林业、环保、规划等相关部门分别针对耕 地、林地、各类自然保护区保护及规划区范围内的城镇建设用地的规模与人均指标等内容， 2 制定了严苛的保护措施与空间管制手段 。 然而，一系列政策措施的出台，并未抑制生态环境持续恶化的趋势，究其根源问题，笔 者认为，主要由以下几方面原因导致： 一是未能针对全域空间，做到保护与发展的统一协调。基于我国现有的行政管理体制， 生态保护工作被割分到不同的部门开展，各相关部门都仅以城乡空间中的某些局部元素为保 护对象，未能做到面向全域空间实施的全面保护与统筹协调。如环保部门仅从“保护”的角 度，划定各类保护区，难以兼顾“保护”与“发展”之间的动态平衡问题，所划定的保护区 也未能落实到空间；国土部门与林业部门都仅关注耕地或者林地这一单项生态元素，国土部 门甚至将城市中心区部分用地划入耕地保护区，完全没有顾忌到城市发展的实际需求，并直 1 中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四条提出 “加 快生态文明制度建设”, 其中，第 52 小节“划定生态保护红线”提出 “坚定不移实施主体功能区制度， 建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制” 的要求。 《中央城镇化工作会议公报》第二条“提高城镇建设用地效率”， 提出“减少工业用地，适当增加生 活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线” 的要求。 《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》第五篇“提高城市可持续发展能力”中提出“合理划