立法导向下的控制性详细规划技术逻辑探讨.pdfVIP

立法导向下的控制性详细规划技术逻辑探讨 黄雨薇，于澄，朱萌 摘要：通过对控规法律属性的辨析，可以明确判断控规虽是“法定规划”，但只是地方政府规范性文件，不 在法律序列。作为规划行政审批和土地使用权出让依据，控规处于法律保留的范围之内，对其成果立法是 完善规划法律体系、弥补规划行政合法性瑕疵的必要途径，即控规需要走向立法。但在当前的技术手段下， 控规与法律之间存在稳定性和公共性的差异，使控规并不满足法律“依条件决定行为及其后果”的逻辑， 进而难以实现立法。要消除这一差异，则需转变控规的技术逻辑，强化其规则属性，形成“通则+特控”的 调控手段，同时塑造双向选择，使控规成为多方“合意”的协商平台。 关键词：控规立法，依法行政，公共性，通则化 在国家治理转型的背景下，合理划分政府和市场的行为边界成为改革的关键，依法治国、 依法行政的治理模式得以进一步确定。控制性详细规划（以下简称“控规”）作为地方政府 管理建设行为的直接行政依据之一，其“法治化”程度直接关系到城市规划管理能否实现依 法行政。但在实际运行中，规划管理在依法行政和依规划行政的界限上并不明晰，曾带来关 于控规是否应当立法的争论，也一度引发对规划行政合法性和规划权利救济的质疑。本文从 控规的法律属性出发，分析控规立法的必要性和难点，进而提出控规技术的改进方向，旨在 为控规的改革提供新的视角和切入点。 1 对控规法律属性的辨析 《城乡规划法》将控规确定为“法定规划”，明确了其法律地位。但“法定规划”和“地 方立法”是完全不同的两个概念，对两者进行区分有助于清晰认知当前控规的法律地位和法 律效力。 1.1 我国法律体系的基本构成 [1] 根据 《中华人民共和国常用法律法规规章司法解释大全》和 《中华人民共和国立法法》 （以下简称《立法法》），我国的法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规 章、地方政府规章几大类（表 1）。全国人民代表大会及其常务委员会制定宪法和法律；国 务院根据宪法和法律，制定行政法规；地方人民代表大会及其常务委员会为执行法律和行政 法规、规定地方性事务，制定地方性法规；国务院各部委和地方人民政府为执行法律、行政 和地方性法规，制定部门规章和地方政府规章。 表 1 当前我国的立法体系 立法 类别 制定主体 适用范围 形式 性质 全国人民代表大会及其 人大 法律 全国 如《城乡规划法》、《环境保护法》等 常委会 立法 行政 行政 如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条 国务院 全国 法规 立法 例》、《治安管理处罚条例》等 省、自治区、直辖市、 地方性 人大 如《深圳市城市规划条例》、《武汉市城市规 较大的市的人民代表大 本行政区域 法规 立法 划条例》等 会及其常委会 国务院各部委、中国人 部门 行政 如《城市规划编制办法》、《城市、镇控制性 民银行、审计署、行政 全国 规章 立法 详细规划编制审批办法》等 管理直属机构 地方政 省、自治区、直辖市和