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假说与验证:城市公共服务交易制度的选择 ——以鼓浪屿公共租界为例 邱爽，左进 摘要：城市公共服务交易的规则和方式，即城市公共服务的交易制度，对于最终成交的公共服务价值具有 重要影响，也是面对真实世界时必须要考虑的重要研究内容。首先，针对不同的城市公共服务交易制度的 区别以及选择的原因，提出假说进行解释。城市公共服务的交易制度大致可以分为“建设前收费”和“建 成后收费”两类，通过权衡不同制度的成本与收益，相关主体会在二者之间进行选择；再者，为了确保假 说的“可证伪性”和准确，结合鼓浪屿公共租界发展的客观事实和史料对假说进行验证；最后，对于我国 进入城市存量规划时代以后，如何选择公共服务的交易制度进行了探讨。 关键词：公共服务交易，制度选择，土地财政，房产税 1．公共服务交易制度的划分 公共服务的交易制度大致可以分为两类：“建设前收费”以及“建成后收费” 。前者表示 在开发建设活动开始前，就完成公共服务的交易过程，其中最具代表性的就是我国施行的“土 地财政”制度。在该制度下，公共服务的费用主要体现在土地出让金上，而土地出让金的数 额在地块建设之前就已经确定甚至付清；而后者则是指公共服务的交易是在不动产建成以 后，根据公共服务以及开发强度等条件的渐变而收取相应的公共服务费用，其中最具代表性 的就是西方发达国家广泛施行的“房产税”制度。在该制度下，公共服务的费用不是固定不变 的，而是每年度根据房屋物业等不动产占用的公共服务数量及质量进行相应的评估和收取。 鼓浪屿公共租界交易公共服务时所采取的就是这种制度。这两种交易制度都是针对公共服务 的收费，即公共服务供给方收回公共服务租值的方式，但为什么会有这两种截然不同的收费 制度，将是本章研究的主要内容。 不同的制度所导致的经济效率与福利后果具有巨大的不同，选择恰当的制度对于公共服 务租值的最终显现是至关重要的。然而，只有解释了不同的公共服务交易制度为何存在，指 出它们存在背后的具体约束条件，才能在实践中顺应约束条件的变化从而灵活地选择不同的 交易制度。 2 ．制度选择的假说：融资便利与交易费用 公共服务交易制度的假说主要从“融资便利” 以及“交易费用”两个角度来对制度选择的 原因进行解释，认为不同的公共服务交易制度是在融资便利所带来的收益以及交易费用之间 的权衡。 融资便利主要是指在进行大规模基础设施投资时，政府为其融资的难易程度。为城市提 供公共服务的绝大部分基础设施的投资具有一个共同点，那就是其投资必须“一步到位” 。如 何将未来的财富贴现到现在，从而完成公共服务的投资，最终推动城市发展建设便成为任何 开发建设活动中无法回避的重大难题。将未来的财富“借”到今天来使用的过程便是公共服 务交易中的融资过程，其本质是财富在时间上的再平衡。 交易费用是新制度经济学中的核心概念，交易费用概念所涵盖的范围十分宽泛，从广义 上讲，交易费用指一人世界中所不存在的一切费用[82] ，而就算从狭义上来理解，交易费用 的指代范围也是极其广泛的，一般认为是指达成契约和保证契约执行的费用[83] 。当交易费 用为零时，不同的制度是等价的，也就是说不存在“制度选择” 的问题，但是现实世界中，交 易费用总是存在的，此时“制度的选择”便成为一个重要的论题。 本文所讨论的交易费用主要包括两个方面：1）由于无法改变开发强度与用地性质所导 致的公共服务租值消散；2 ）评估及收取公共服务费用所面对的阻力。 2.1 “建设前收费”制度与融资便利 以土地招拍挂制度为典型代表的公共服务交易的“建设前收费”制度，在为公共服务的提 供进行融资方面具有十分显著的优势。我国国有用地出让的本质是将未来一定时限内的预期 公共服务收益贴现到今天来收取，并将所获得的“收益”用作公共服务的投资。土地出让所得 [1] 从本质上来说是融资，而不是财政收入 。 相较于“建成后收费”制度而言，“建设前收费” 的制度可以不依靠财政的既有积累，而是 在现代信用体系下，利用未来的财富收益进行当下的大规模投资建设。依靠原有的财富积累 来进行大规模的公共服务投资，所产生的社会痛感是极其巨大的，同时也十分容易引发社会 动乱与政治不稳定。能够轻松逾越公共服务投资的财富累积门槛，是“建设前收费”制度相 对于“建成后收费”制度的主要“制度收益” 。 2.2 “建设前收费”制度的交易费用