对行政审批制度改革思考.docVIP

对行政审批制度改革思考 　　一、目前行政审批制度改革存在的问题 　　一是过于追求“数字效应”，无法保障行政审批制度改革的质量。一直以来，行政审批制度改革工作都是在数量上做努力，即通过一次次地削减项目而实现审批的精简化。各部门在原有审批数量的基础上减少一定比例，然后由政府对各部门自行裁减的项目进行审核后公布。这种以削减审批事项的多少为标准来衡量改革的成绩，把削减审批事项的数量指标当作改革最终目标的做法，客观上造成了行政审批制度改革工作的简单化和形式化。另外，还存在将多项审批项目合并对外公布、垂管机构不公布的现象，这种只看减了多少，不问为什么而减的做法影响了改革的质量，一定程度上也违背了审批制度改革的初衷。 　　二是缺乏统一的认定标准。法律、行政法规规定的前置性行政许可，本质上属于最终行政许可行为的前置环节，但是对这些前置环节是否单列为一项行政许可项目，尚未有统一标准。比如，有的地方将行政许可的某一个环节作为单独一项许可项目对待，这种做法主要是侧重实务操作的方便，但也导致许可项目增加；有的地方则将审批的先决条件作为一个环节处理，不单独作为一项许可项目公布。此外，对于系统内逐级上报的许可项目，下级部门的初审、审核是否作为一项独立的行政许可，也存在分歧意见。有些部门将自己审核后上报上级机关审批的许可项目都作为本级机关的行政许可项目，而有的就借口自己没有审批权而不做公布。 　　三是行政审批过程中的技术难题成为瓶颈。首先，有些审批项目涉及很强的技术性问题，仅依靠行政审批制度改革办公室工作人员的能力，许多与审批有关的技术性问题难以得到解决。如有些审批事项在法律上、内容上、程序上的技术性很强，需要行政审批制度改革办公室人员联合相关职能部门工作人员、专家等综合研究，才有可能拿出切实可行的方案。其次，由于目前中介机构不发达，行政机关又无法摆脱对技术性、公正性、标准化和社会化管理等事项的审批，致使政府对技术性较强的审批事项改革遭遇进退两难的困境。 　　四是行政审批制度改革受制于部门核心利益。各地行政审批制度改革多由政府的法制部门或其他机构组成行政审批制度改革工作领导小组，下设办公室，抽调人员具体负责对现存的项目进行审查，组织专家论证，最后向社会公布。在这一过程中，广大企业和社会公众作为行政审批制度改革的受益对象，却因参与程度有限，其积极性难以有效调动起来，再加上涉及到核心利益的冲突，改革动力一定程度上受到影响。在以政府名义公布清理结果时，最为突出的是地方政府与垂管部门之间的关系问题，当对审改方案意见不一时，就存在部门抵制、拒绝执行政府改革方案的可能。这也是各地对垂管部门应保留的许可项目是否纳入清理范围做法不一的原因。 　　二、产生问题的原因 　　一是整体与局部的关系问题。政府通过推进审批制度改革进一步削减审批项目，减少政府部门对经济活动的干预，以实现政府职能转变、改善经济发展环境、促进区域经济增长的目的；而部门则往往从维护本部门的既得利益出发，竭力保留已经立法确认的本部门的行政审批事项，防止部门职能弱化。因此，矛盾双方“博弈”的结果就是找到一个平衡点，即完成政府提出的精简审批项目百分之几十的目标，审改工作即告一段落。一些部门就采用项目分解后再精简，项目打包后再保留，项目改名变成备案搞体外运作，甚至将项目审批权下授基层以“曲线救国”。最终办件多、收费高有“含金量”的审批许可项目被保留下来，而那些发生频率低的无关紧要的项目被削减，技术上的处理使得每轮审改总体审批项目数量平均都减少了三分之一，但到头来企业和市民却没有多大受益，感觉政府的管制和规矩还是一样存在。 　　二是体制机制上存在许多不足。一是审改机构作为临时性机构，对部门审批项目合法性审查缺少合法性和有效性法律法规支撑，过度依赖部门报送资料，业务上也难以做出独立的意见。二是缺乏合法审核主体。考虑到部门既得利益本系统工作人员能审但不审，系统外是外行审内行，很难发现问题，或是发现了问题也不能单方面作出改变。三是监管不到位。事前审批、事中事后的监管没跟上，还没有建立起一套科学合理的抽查机制、责任追溯制度，部门的自由裁量权比较随意，对审改清理或已取消项目等执行情况缺乏有效监管，导致缺位失位或选择性监管，滋生了新一轮腐败。 　　三是工作程序存在一些不规范的做法。审改过程中普遍采用部门自查自报，审改小组分组审查，审改办集体会审后提交领导小组讨论确定，再由政府发文公布的基本步骤。其中最为基础的是部门自查自报环节，往往一开始就确定了整个审改的发展方向。由于涉及部门利益，部门在自查自清环节，往往编织反对理由，掩饰真实情况，瞒报重要项目以及采用“化零为整”、“移花接木”、“改头换面”的方法，如拟削减某一登记项目时，先将此项目拆分成设立登记、变更登记、注销登记三个项目，然后一下子就削减三个项目；或是将原来数个许可项目，