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灾害治理中国家自主性特征与挑战 　　〔作者简介〕 　　王玲，西华师范大学管理学院讲师，博士，硕士生导师，四川 南充 637009。 　　〔摘要〕“国家自主性”作为“回归国家”学派关于国家问题的一个重要概念，是研究现代国家建构与政治发展的不可或缺的视角。在不同的社会情境下，国家拥有自主性的程度及其影响不同。在灾害场域，国家通过清晰化与简单化的政治动员，优先对受灾群体进行政策供给、资源救济与分类治理，并通过对资源分配与救灾过程的强力监控，确保社会整体利益的均衡，以稳定政治秩序，体现出明显的自主性特征。但是，国家维稳理念的异化、地方政策执行的变通及政权的“经营性”也在挑战着国家自主性。对中国来讲，重构国家自主性应以国家治理的现代化为根本，以地方政权建设为基础，还原政府的法治特性并重塑其服务品格。 　　〔关键词〕灾害治理；国家自主性；治理现代化；政权建设 　　〔中图分类号〕D630.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0090-06 　　一、国家自主性：理论传统与场域转换 　　简单地讲，国家自主性就是国家作为行动主体具有其独立的偏好和行为。根据马克思和恩格斯对国家的阐释，国家是从社会中产生，但又居于社会之上并日益同社会脱离的力量，其目的在于缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围内。〔1〕因此，国家自主性无非是作为公共利益代表的国家，能够超越社会利益集团，为实现公共利益而自主行事。在对国家自主性的研究中，影响最大的莫过于“回归国家”学派，该学派在很大程度上立基于对马克思主义及新马克思主义关于“国家相对自主性”理论的批判性继承。作为代表人物之一的斯考克波认为，国家自主性是指“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”〔2〕。这个定义与马克斯?韦伯关于国家的界定――国家是声称对一定的领土及该领土之上的人民拥有控制权的强制性团体〔3〕――有很大的关联。 　　在诸多理论界定与讨论中，国家对社会的超越程度与国家能力被普遍认为是影响国家自主性的重要因素。由于从国家自主性角度出发能够洞察和挖掘“以社会为中心”的研究视角所不能发现的诸多面向和细节，突出国家的复杂性与重要性，并对国家与社会同构、社会淹没国家或将国家化约为政府等片面的方法和观点予以纠正和补充，因此，国家自主性遂逐渐成为国家建构与政治发展研究中不可或缺的分析概念和理论视角。 　　理论层面的梳理与争论虽在一定程度上有助于廓清概念与定位理论，但仅仅局限于此则无益于理论的深化。只有结合实践进行探索和检验，才能从更高的层面去发展和完善理论。国家自主性研究亦是如此，因为“国家在实际上所具有的自主性的程度以及所产生的实际影响，都因具体的场景而异”，因而“国家自主性的实际程度和后果，只能从特定的政治系统和特定的历史性国际环境的角度来分析和解释”〔4〕。基于这一理念，斯考切波从组织现实主义视角对社会革命进行了比较研究，尤其从社会革命的缘起、过程与结果等方面分析和透视了国家自主性的存在、丧失与重构状况。而诺德林格则针对公共政策制定过程中，国家与社会偏好存在差异的情形下国家自主性的实现方式进行了探讨，认为“国家与社会偏好是否吻合，构成了区分不同自主性类型和探究国家与社会行动者在政策形成中的相对重要性的关键性背景”〔5〕。现代政治发展、转型期利益整合、现代化进程以及现代国家建构等也是国家自主性研究所关注的场域。 　　除上述社会情境外，灾害治理也是一个凸显国家自主性及其效果的重要领域。自然灾害的发生给人们的生命财产安全、常态的政治社会秩序及公众的日常生活带来了巨大冲击。在具有高度不确定性与时间紧迫性的危机状况下，需要国家做出关键性决策并迅速启动危机应对策略。从某种意义上讲，灾害危机因对政治――行政系统的重大影响而成为“政策窗口”或“公共政策变革的触点”〔6〕。此时无论是基于公众需求、国家责任还是政治合法性的维系，都需要国家的自主介入与积极作为。 　　早在传统时期，相对于其他政治组织而言，中国国家在灾害治理方面就已表现得非常成熟和自信，在勘灾赈灾、粮食供给、价格调控、流民安置、生产恢复等方面所取得的成就，远远超越了同时期的西方国家。魏丕信曾指出，清代国家是一个务实性的国家，它有能力建立一个巨大的和复杂的结构，这个结构运作相当有效。它比起当时的欧洲国家来，具有更高的效率和更强烈的使命感。〔7〕当时的统治者不仅一直将农民的温饱与帝国国家的成功联系在一起，而且还努力将其文本化、制度化，使其不受朝代更替的影响而一以贯之。〔8〕这使得传统国家在自然灾害的介入和干预方面的影响远远超过了慈善团体、商会、救济会和个人善举等民间救灾力量，虽然后者在一定程度上“弥补了官府实际行政能力的不足，以及国家在民生政策方面缺乏制度性规