论食品安全法修改立法理念与角色定位.doc

论《食品安全法》修改立法理念与角色定位 　　摘要：对于《食品安全法》的修改，立法理念和角色定位是必须首先予以明确的问题。通过对法律理念的重塑和对监管体制完善问题的分析发现，《食品安全法》的修改应注重其法律条文的表述及其制度回应，并遵循“禁止不安全食品生产、经营和消费”的基本原则。对于《食品安全法》的角色定位，中国可在借鉴欧美资源的基础上将其界定为“食品安全基本法”，在条文修改中注意基本法所具有的逻辑自洽、制度自足、规范体系和谐一致等方面的特性；同时注意它作为一般法所具有的严密性、公正性和统领性。 　　关键词：食品安全基本法；食品安全；立法理念；角色定位；制度自足 　　中图分类号：D91229 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）04-0018-09 　　虽然《食品安全法》以大部委制改革为契机启动了修改和完善工作，然而该法自2009年6月1日实施以来，关于其是否应进行修改以及如何修改完善并没有成为法学界、监管部门和食品企业重点关注的问题，相关资料的准备与积累也是极少的和不充分的。2013年3月我国政府根据《食品安全法》第103条“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”的授权性规定，开始在食品安全领域实施大部委制改革，以解决因分段监管导致的职能交叉重叠、职能盲区及监管不清问题，并将《中国食品安全法》的修改提上了议事日程。2014年5月14日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》（送审稿），明确了《食品安全法》修改的指导思想和制度建构，将《食品安全法》的修改推进到立法程序之内。 　　考虑到中国的《食品安全法》实施至今才4年时间，一方面，我们没有积累到能够为修法提供实践支撑的系统的实践经验；另一方面，一些老问题尚未充分暴露，而新问题又很快生成，客观上存在着立法环境不明和需求不足的问题。这两种情况都要求对《食品安全法》进行修改。为凝聚共识减少争议，使《食品安全法》通过本次修订确实能承担起保障食品安全的重任，具有面向未来并适应国际食品贸易的发展远景，本文认为在《食品安全法》修改过程中，其修改依据、立法理念和角色定位问题是必须首先予以明确的。 　　一、食品安全法的立法理念 　　人们一般认为《食品安全法》修改的依据是食品安全监管体制的调整与完善。实质上，《食品安全法》的修改，更重要的是法律理念的重塑，以及与之相关的监管体制的完善和基本原则的确立。 　　（一）“监管体制完善”和“法律理念重塑” 　　一方面，《食品安全法》基于政府承担“保障公众身体健康和生命安全”的立法思想和宗旨（第1条），隐匿了消费者在食品安全中的主体地位，并影响到关联制度如惩罚性赔偿的建构与运行[1]；另一方面，基于应对2007年因美国次贷危机引发的全球性经济危机的考虑，《食品安全法》将草案中规定的“10倍以上20倍以下”的严厉处罚，变更为现在比较宽松灵活的“10倍以下”的罚款机制[2]，导致《食品安全法》因违法成本低而缺乏对违法行为的威慑。对此，国务院于2012年6月23日通过的《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号），对《食品安全法》的理念悄然进行了校正和重塑，一是“坚持重典治乱，使严惩重处成为食品安全治理常态”，二是“组织动员社会力量参与食品安全工作，形成强大的社会合力”。由于该决定具有食品安全“基本政策”的地位和行政法规的属性，从而使“体制完善”和“理念重塑”成为推动和落实《食品安全法》实施、修改和完善的依据。 　　（二）理念重塑及制度回应 　　1关于《食品安全法》理念的重塑问题。如果仅仅是法律责任的规定导致违法成本过低，修法提高行政处罚就可解决问题，但事实并没有这么简单。《食品安全法》第1条“为了保证食品安全，保障公共身体健康和生命安全，制订本法”，清晰地表明了该法的制订理念。反映到法律的内容中，我们可轻易地梳理出“政府VS食品企业”这一主线和“风险监测→标准→生产经营→检验→危机应对→监管→法律责任”这一围绕食品安全的制度建构体系。 　　虽然《食品安全法》的制度设计与建构是认真而严谨的，但在中国经济发展模式中，《食品安全法》成了地方政府发展经济与食品企业贡献就业、税收、GDP的一致性的合意性虚置。虽然中央政府的食品安全专项整顿对破除这种合意性在短期内有一定作用，但在整顿之后，法律仍旧归于文本，企业仍活跃于市场，安全问题仍旧是一片乱象。食品安全成了政府与企业博弈的支点，跷跷板效应由此形成（见图1）。中国白酒业在在塑化剂事件之后借助资本市场的“阴谋论”安全撤离风险区，而不像台湾地区那样找源头、查流向、堵漏洞、善自身；而中国乳业尤其是婴幼儿奶粉发展的一波三折，包括近来开展的工信部选择五家奶企进行的扶强做优策略，这些都无助于中国食品安全形势的根本好转，因为消费者