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以人为本推进街道与社区体制综合改革 　　从1998年北京召开第一次城市管理工作会议以来，经过连续四次城管会的推动，社区的规模界定基本完成，组织体系逐步健全，运行机制有所创新，街道对辖区管理工作负总责的地位基本确立，城市管理体制改革取得重要突破，城市管理水平得到较大的提高。但是，与迅速发展的城市现代化、区域国际化的城市管理标准相比，与人民群众对城市管理的高标准要求相比，城市管理的体制机制障碍仍然十分突出，需要我们坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，以行政管理体制改革为重点，以推进街道社区综合体制改革为突破口，以建立城市管理运行机制为目标，转变政府职能，建设服务型政府，全面提高城市现代化管理水平。 　　 　　一、以人为本，从满足群众需求出发，全面审视城市管理体制存在的问题 　　 　　坚持以人为本，坚持全面协调可持续发展，促进经济社会和人的全面发展，是科学发展观的必然要求。用这个观点来指导城市管理体制改革，就应当切实从人民群众生产生活的需求出发，按照群众需要清理行政职能，强化服务职能，而不能只从政府进行管理控制的要求出发，在原有管理框架中去配置行政职能。北京市四次城管会都提出了加强职能部门的基层站所建设和加强街道办事处在城市管理中的基础地位“双加强”的措施，但在“条”与“块”的中间地带和结合点上，对解决条块之间职能交叉、职责不清的问题没能取得突破性进展，始终困扰城市管理体制改革的“条块分割”问题没能从根本上得以解决，部门之间、条块之间揽权诿责、揽利诿事，在管理实践中造成了许多严重问题。 　　 　　1、“条块分割”造成了行政管理利益化、服务方式行政化。 　　长期以来，职能部门承担着街道城市管理的专业管理任务。由于其职能没有到社区，街道成为职能部门的腿，致使街道无法充分发挥城市综合管理职能。职能部门和街道之间责权利不清。在权力和利益方面互相争执，在责任面前职能部门派活，街道承担了无限责任。同时，行政职能自上而下无限强化，公共行政行为、公共服务行为变成了条块分割的争利行为。 　　 　　2、“条块分割”肢解了城市的综合管理功能，出现了行政管理部门“寻腿”现象。 　　在利益和权力方面相互争执的同时，在职能部门与街道之间的博弈过程中，权与责、利与事被人为地割裂开来，造成行政力量的肢解，权与利留在上面，责与事甩给下面，上面是无限权力有限责任，下面是有限权力无限责任，“条条”给“块块”安排工作，“块块”又给社区“派活”，基层管理变成了管理“基层”（居委会），社区居委会成了几乎唯一的执行上级各个机构或部门工作任务的“腿”。这种情况使社区居委会由社区群众的自治组织事实上变为一级行政组织，居委会也因此而不堪重负，难以有效发挥其动员社会资源进行社区建设的功能，造成社区难以自治、居民需求无力满足、“看得见的管不了、管得了的看不见”等诸多弊端。 　　 　　3、“条块分割”强化了街道的“全能政府”意识，延缓了街道向社会管理与公共服务主体转变的进程。 　　在“条块分割”的格局下，无论职能部门还是街道，行政管理职能都有无限强化的要求和趋势，都在不断强调自身职能作用的重要性。这样既强化了部门利益，又助长了地方主义。街道作为区政府的派出机关，经过多年的逐步强化，无论其机构、职责、任务，都已经越来越具有一级政府的规模。办事处一方面充当着职能部门的“腿”的角色；另一方面，又在主动地延伸着自己的职能。繁杂的行政事务淹没了、冲淡了其主要作为社会管理与公共服务主体的角色定位。四次城管会提出的“归位”、“让位”、“到位”，由于缺乏体制支撑而很难落到实处。 　　事实上，街道办事处作为联络区政府和社区居委会的枢纽，对地区性、社会性、群众性工作上的综合指挥、统一协调地位，应该更多地体现为统筹、组织、协调、配合、监督职能部门行使行政权力，把职能部门的事交给职能部门去办，而不是过多地去做自己无力做好的事；体现为作为政府代表，通过招投标等市场化的手段，把应该由市场办的事交给市场去办，而不是政企不分、政事不分；体现为更多地去做居民的工作，做人的工作，积极培育社会组织，发挥好组织、协调、指导、监督作用，把应该由社会办的事交给社会去办，应该由群众办的事交给社区去办。而办事处则以了解和满足群众与社会单位的生产生活需求为中心，将管理寓于服务，以服务统领管理，以满足群众需求为出发点转变政府职能，以满足群众需求为出发点整合辖区资源，切实解决政府行为与社会需要、群众需求脱节的问题，真正实现管理型“全能政府”向社会管理与公共服务主体的转变。 　　 　　二、以社区服务为纽带，整合条块力量，全面构筑街道和社区综合改革新体制 　　 　　1、城市管理体制改革的指导思想和原则。 　　坚持以人为本，切实从人民群众生产生活的需要出发，以人民群众需要不需要、满意不满意为标准，以转变政府职能为中心，变管理为服务，在明