基于上下分离日本城市轨道建设运营模式研究.docVIP

基于“上下分离”的日本城市轨道建设运营模式研究 　　摘 要：城市轨道有助于改善城市交通状况并助推城市发展，但现实中的轨道建设运营存在诸多阻碍，除巨额建设成本外，还牵涉多方利益的协调。为解决城市轨道建设运营面临的诸多问题，日本采取了“上下分离”的建设运营模式。所谓上下分离，是指由地方政府负责轨道的建设和维护，由市场化的私营企业来负责运营。从实施效果来看，上下分离模式提升了日本城市轨道的服务水平。本文以日本为例，对上下分离模式中运营者的加入方式、票价的确定方式及模式框架结构进行具体分析和经验总结，以为我国城市轨道的后续建设运营提供启示和借鉴。 　　关键词：日本；上下分离；城市轨道；补贴制度 　　中图分类号：U121 文献标识码：A 　　近年来我国城市轨道（以下简称城轨）快速发展，国家已批准43个城市规划建设总里程8600公里的城轨，目前已通车里程3400公里，在建里程约3000公里，年度投资总规模达到3000亿元左右①。轨道是城市交通的动脉，更是城市发展的战略选择，虽然轨道对于城市发展意义重大，但其建设成本高、投资需求大[13]。由于其具有公益属性，因此在运营维护上需要持续的资金保障。在我国城轨当前快速发展过程中，解决好建设运营的投融资渠道已成为城轨可持续发展的关键问题[14]。因此，在城轨领域进行建设运营模式的探索，一直为学界关注。 　　日本是我国近邻，战后经济发展迅速，其城轨建设运营水平位居世界前列。本文以日本?槔?，在对日本城轨的上下分离模式进行具体分析和经验总结的基础上，进一步探讨该模式的框架结构（运营者的加入方式、票价的确定方式等），以为我国城轨的后续建设运营提供启示和借鉴。 　　1 日本城轨建设概况 　　日本的城轨大体可分为三类[1]。第一类是公有性质，如各大城市的公营地铁；第二类是私有性质，如各大私营企业经营的轨道；第三类是公私合营性质，即由地方政府和私营企业共同出资组建“第三部门”负责轨道的建设运营。三类轨道的建设目的各有不同：公营轨道与第三部门轨道主要着眼于开发土地、提升区域通达性、强化运输力、改善道路拥挤状况，是属于社会基础设施；而私营轨道本质上是以提高自身收益和竞争力为根本目的。虽然建设目的存在差异，但在运营管理上，三类轨道均为自负盈亏。在投资上，三类轨道均须遵循《铁道事业法》的规定，由业者提交建设申请并承担相应责任。 　　战后，东京城轨网络在上述三类轨道建设的推动下实现了高速发展，但整体而言日本的城轨仍存在许多问题：首先是运力不足导致的通勤拥挤状况，如图1所示，东京城轨的满载率已突破200%，拥挤状况相比欧美大都市更加严重[2]；其次是线网覆盖不足导致乘客出行成本过高，增添了不必要的绕远和换乘。从线路分布来看，日本城轨网络总体上是高收益的放射线较密集而低收益的环形联络线较稀疏，且不同轨道间存在许多接驳不畅之处[3]。 　　另一方面，对于私营轨道，建设费用的不断高涨、运力需求的不断上升使私营轨道建设愈发困难；而公营轨道和第三部门轨道也难以确保有足够的建设资金。无论是私营或公营，《铁道事业法》对城轨建设的规定和限制都给低收益的城轨建设增添了阻碍。 　　2 日本城轨建设的补贴制度与存在的问题 　　由于地铁建设所需的资金量大，使用期长，所以如何解决资金来源是地铁建设中最为关键的问题。战后初期日本城轨是采取自负盈亏的建设模式，建设资金的高涨使许多轨道融资困难。为促进城轨建设，日本政府制定了多种补贴制度②。 　　2.1 补贴制度 　　最早利用补贴制度建设的城轨是以“帝都高速度交通营团”（以下简称“营团”）为代表的各城市公营地铁。为减轻业者负担，1962年日本政府针对地铁建设设立了“地下高速铁道补助”专项资金。起初只对超过6.5%的利率差额进行运营费补贴，后来开始直接对建设费用进行本金补贴，目前补贴率已达到建设费用的70%。补贴对象也从最初的公营地铁扩展至地方政府出资过半的第三部门轨道。 　　随着1991年10月“铁道建设基金”的设立，对于“日本铁道建设公团”（以下简称“铁道公团”）的第三部门轨道以及营团轨道的建设，还利用该基金制定了无息贷款制度。之后的常磐新线、营团南北线/半藏门线等线路均属于贷款建设。 　　但是，日本私营轨道的建设和改造无法享用上述补贴制度。除固定资产税的优惠政策外，一直以来私营轨道都无法获得任何补贴。但在1972年，日本政府以铁道公团出资的私营轨道建设改造工程为对象制定了“公团民铁线方式”，即对超过5%的建设费利息进行补贴，偿还期限为25年，短于以往铁道公团建设制度规定的30年。虽然偿还期限较短，但由于铁道公团可以自主调配资金，该制度仍然推动了城轨建设。1987年，为帮助私营轨道进行建设改造，日本政府制定了名为《特定都市铁道整备促进特别措置法》的新优惠政策，同时还制定