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立法中的地方利益本位问题及应对之策 　　摘要：立法中的地方利益本位本质上是公共权力的价值选择和利益偏好的合法化，其集中表现为行政部门利益的法制化和保护主义的法制化。作为具有“独特的利益偏好”的政府部门主导地方立法的结果，它带来了立法权力异化的风险，包括增加地方政府间竞争的“交易成本”、违背法治的权力约束和平等的尊重原则、巩固地方权威主义的治理模式并加剧其合法化危机。对此，可行的对策是提升地方人大的民主立法能力、建立立法回避制度、落实违法违宪审查机制。 　　关键词：立法地方利益部门利益地区利益 　　中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）06-0120-10 　　当前，在我国的地方立法中，与立法权扩张、法治实验并行的另一个现象，就是立法中的地方利益本位问题。借用周雪光教授的话来说，它已发展成一种制度化了的非正式行为，因而“有着广泛深厚的合法化基础和制度逻辑”。 ①党的十八届四中全会决定正式提出了“从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”，于此，什么是部门利益和保护主义法律化，它们的体制性成因和危害又是什么，就是亟需在理论层面澄清的问题。笔者试图运用府际间竞争、自由主义法治、国家治理等相关理论来解答这些问题，并有针对性地给出法律矫正措施，以期保证地方立法具有高效、公正且正当的品格。 　　一、立法中地方利益本位的表现 　　一般而言，立法中的地方利益本位现象可区分为两类，即政府部门利益的法制化和行政区利益的法制化。政府部门利益法制化，即指地方政府及相关部门凭借其在立法过程中的强势地位，将“独立的利益偏好”投射到地方法规的制定当中，从而以“合法”的方式强化其“政治的支配状态”的行为。这些“独立的利益偏好”既与威权治理下的官僚机构问题相关，也与国家创制并主导的市场经济模式和发展主义意识形态、地方发展型政府体制“财政收益最大化”的目标指向、地方政府竞争格局中的“晋升锦标赛”机制有关。值得注意的是，近来由于国家相应法律法规的出台及完善，地方立法中部门利益扩张的方式已悄然发生转变，即从通过立法设立收费、不当处罚转向了扩张部门权力、简化行政责任。 　　行政区利益的法制化即是地方保护主义的法律化，是指地方立法主体把因管理本辖区的公共事务而产生的“政治奖赏”反映到地方性法规、政府规章及规范性文件当中，以期凭借对“合法性”、“法制化”概念的占有攫取超额的“政治剩余价值”。例如，经济学中所谓的“行政区经济”，即是由于作为“有限理性经济人”的地方政府，在市场化进程中为追求辖区利益和自身利益的最大化，人为地以行政辖区为界设置贸易和关税壁垒，使本应按照市场法则自由流动的商品、技术、资本等资源要素束缚在行政区划的刚性界限之内的结果。参见陈敏等：《1990年代以来中国行政区经济研究的进展》，载《学术研究》2005年第6期。相关论者已经注意到此间一??耐人寻味的现象，即“地方政府竞争往往以地方法规形式出现，许多部门法规也可以被地方政府用于地方保护”。周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，载《中国社会科学》2004年第1期。 　　马克思?韦伯曾在讨论政治支配的正当性问题时指出：“就一个支配而言，这样的正当性基础，绝非只是个理论性和哲学思辨的问题，它实际上构成经验性之支配结构的、最为实际之差异的基础。之所以如此，乃是因为任何权力――甚至生活中的任何好运道――一般都有为自己之正当性辩护的必要。”参见[德]马克思?韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年版，第18页。而在一种“法律型支配”的制度环境中，正当性即是合法性，因此，立法中的地方利益本位实质上就表现为一个公权力机关将自身的价值选择和利益偏好设置为“合法性”的过程。地方立法本应成为地方政权提供公共产品和服务的最优途径，地方政府和社会主体开展理性协作的政策平台，对地方国家机关进行立法控制和监督的正式机制。参见秦前红、李少文：《地方立法权扩张的因应之策》，载《法学》2015年第7期。但在一个由政府主导的经济、政治和社会治理制度化的过程中，地方利益很大程度上可以被推定、还原为公司化了的政府意志和利益，辖区的公共利益往往可被视为政府机构向社会领域渗透和部门利益扩张的正当化理由。“当代中国的地方政府既不完全是中央政府的代理人，也不完全是地方民众的代理人，还应该是地方政府主要官员利益的代表者”。张紧跟：《当代中国地方政府间关系：研究与反思》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第4期。立法中地方利益本位归根结底是一种官僚本位。立法的地方本位现象已经深嵌入地方政府体系及立法体制内部，因而具备了结构性的成因和发展态势。 　　二、立法中地方利益本位的成因 　　一如陈公雨先生所尖锐指出的：“当前地方立法存