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PPP模式推进中存在主要问题及建议 　　摘 要 推广运用PPP模式是当前和今后一定时期内转变政府职能、深化财政改革、建立现代财政制度、创新投融资机制、化解政府债务的一项重要举措。但PPP模式推进过程中存在法律保障缺失、变相融资、机制不畅等诸多问题，影响了PPP工作的健康发展。 　　关键词 PPP模式 财政改革 法律保障 　　推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是公共服务和基础设施领域供给体制和机制的一次重要创新变革，用引进市场机制、竞争机制来改善和优化传统的供给方式，是对行政管理机制、财政管理机制的一次变革。本文分析了PPP推进中存在的问题，结合实际情况提出了建议和措施。 　　一、PPP模式推进中存在的主要问题 　　第一，思想认识不到位，推广进度不平衡。有的地方单纯地把PPP模式看作一种融资方式，没有从体制、机制创新的高度去认识该模式，因而重视程度不够，工作力度不大，导致PPP工作发展极不平衡；有的地方有试点项目，但迟迟落不了地，遇到困难束手束脚，遇到矛盾无能为力，造成了项目实施进度缓慢、效率不高。 　　第二，顶层设计滞后，法律保障缺失。当前PPP立法还处在调研起草过程之中，虽有较高级别的“国办发〔2015〕42号”文件，但法律层级不够，社会资本方参与PPP项目对自身权益的保障还存在一定的担忧，不利于调动更多民营资本的积极性。同时，国家部委之间多头发文推动PPP模式，政出多门，各行其是，给基层部门执行造成一定的困扰，甚至容易形成内耗。 　　第三，借PPP项目为名，搞变相融资。有的项目一经批准入库，便以PPP项目的名义找某些金融机构直接融资建设，继续增加地方政府债务。有的项目既想要PPP?^衔，享受PPP的待遇，又不想按PPP规则办事，人为指定社会资本合作方，热衷于单一来源采购方式；有的则将BT项目包装成PPP项目，将一般的招商引资项目等同于PPP项目，存在着穿新鞋走老路的现象。 　　第四，民营企业参与程度还不够高。从客观来看，有些PPP项目的投资规模比较大，招标时设置的门槛过高，对企业资产规模、净资产规模、授信额度、利润总额都有一定的要求，从而限制了一大批中小民营企业的参与。而且民营企业融资成本往往更高，周期更长，很难与央企竞争；从主观来看，一些地方的政府领导长期以来更喜欢和央企合作，以降低风险，也影响了民营企业的参与。 　　第五，PPP项目实施方案有待优化提升。PPP项目实施方案是PPP项目的核心文件，但从有些PPP项目方案看，质量有待进一步提升。诸如有的项目收入、成本测算不匹配，收入打得低，支出打得高，造成政府性付费或缺口性补助虚增，加大了财政支出责任；有的项目绩效管理弱化，财政付费与绩效考核结果挂钩力度不大；还有的项目资本回报率偏高等。 　　第六，社会资本方选择不够精准。有的PPP项目把当地国企确定为社会资本，不能真正体现政府和社会资本的合作；有的项目社会资本看中的是建设工程，瞄准的是施工利润，对运营管理不感兴趣；有的项目社会资本既不参与项目建设，也不参与运营管理，仅仅是财务投资人，不符合PPP的核心要义；少数地方仍然存在行政干预选择社会资本方，被迫采取单一来源的方式采购，竞争机制难以到位。 　　第七，职能部门履职能力相对薄弱。一些地方财政、职能部门、实施机构对PPP模式的主要特征、核心内涵、政策制度的研究、了解、掌握不够，不清楚工作流程，既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对薄弱，甚至将PPP的事项完全交给咨询机构去做，对咨询机构提交的方案说不清、道不明，更谈不上对项目方案进行审核把关，不能正确履行管理PPP的职能。 　　第八，咨询机构水平参差不齐。有些咨询机构盲目扩张业务，对人员素质、专业水平提升不足，对PPP模式的政策制度学习掌握不够。有些PPP项目方案粗制滥造，照搬照抄，质量低下；有的业务人员违反职业道德，丧失公正、公平立场，存在着利益倾斜的现象；有的机构收费过高，造成一些项目前期成本过大。 　　二、建议及措施 　　第一，提高思想认识，把各方主体责任落实到位。在公共服务领域推广PPP模式是党中央、国务院作出的一项重大改革创新举措，要进一步增强政治意识和大局意识，统一思想，提高认识，各司其职、各负其责，相互协作、密切配合，严格规范开展PPP事业，坚定不移推进PPP改革。 　　第二，加强法律顶层设计，完善政策体系。应该尽快形成国家层面的法律体系，建立一套完整、规范的PPP法律制度保障，对PPP项目中的财政风险防范作明确的界定和规范，完善PPP合同，确保合同的完整性、规范性和长期有效性，让合作双方的权利和利益得到充分的保障。 　　第三，防止借PPP之名扩大地方政府债务规模。要严禁各类借PPP模式变相举债融资的行为，坚决防止把PPP模式异化为地方政府