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PPP模式核心价值与机制保障 　　在公共服务供给中推广运用PPP模式，是公共服务领域的一场投融资及运营管理体制机制变革。由于PPP项目通常投资规模大、技术复杂、建设周期长、涉及面广且社会影响大，实践迫切需要不断深化政府与社会资本合作（PPP）模式研究，关注PPP模式运作中出现的新情况新问题，积累运作经验，规范PPP模式可持续发展。 　　一、效率是PPP模式的核心价值 　　“市场失灵”的存在曾导致普遍认为公共服务领域私人部门经营有损公众利益。“政府失灵”的存在使得公共服务国有垄断模式往往带来激励扭曲和低效率。政府和社会资本在公共服务提供的过程中，各有其独特的优势，PPP模式意图汲取双方的优势力量建立互补性合作关系，核心价值是让专业的人做专业的事，提高公共服务供给效率。 　　各展所长，提升公共服务供给效率。PPP模式中，通过政府信用的引导，规避政府作为唯一的投资主体难以回避的市场风险，提高资金的使用效率。通过项目公开运作，减少债权虚置风险和道德风险的负向激励，激励社会资本提供公共服务。政府与社会资本合理的分工体系形成良好的治理结构，二者专注发挥各自优势取长补短，通过公共行政资源和社会资本市场机制的整合，实现更高的运作效率。 　　“PPP模式下，政府改变过去作为特许权授予者的特殊主体身份，以一个平等的合作伙伴身份与私人企业一起共同投资、共担风险、共同参与项目建设运营管理的全过程。在项目运作的各个阶段，政府与企业是合作伙伴，互相监督。”[1]在PPP模式运作中，企业与政府共同对项目进行确认、设计和可行性研究，发挥企业经营管理的优势，将先进技术和管理经验植入项目。项目的设计者与建设者密切合作，通过减少信息不对称、时间和空间间断而形成的资源浪费等，提高项目运作效率。 　　拓展融资渠道，提升公共服务供给效率。PPP融资包括其他渠道融资，重点在于解决资金在时间上的不匹配。融资并不能解决筹资问题，即最后承担服务成本的资金从哪里来。PPP模式的核心不是单纯开创政府性项目融资渠道，而是建立一个具有创造性的节约成本、提升效率的服务提供方式，更多的是依托社会资本的资金、技术和管理等优势，提高公共服务供给效率。PPP模式要求政府采购服务的方式从传统的以投入为基础转向以产出和绩效为基础。 　　基础设施建设的巨大需求和资金严重短缺的矛盾，严重制约着城镇质量和功能的提升，地方政府对外举债手段随着金融监管环境的变化而变化。长期以来基础设施投资资金主要靠地方政府显性或隐性债务，加上土地财政以及其衍生品为基础的预算外资金，急剧膨胀的地方政府债务可能带来较为严重的金融风险。 　　公用事业收入稳定、现金流充沛等特点对追求稳定回报的社会资金具有强烈的吸引力。多元化的投资主体有利于发挥政府资金的撬动引领作用，强化地方政府投资计划及其资本预算约束机制，建立政府信用的外部评价机制，逐步形成强化地方债务约束和透明化的城镇化融资体制。 　　加快政府职能转变，提升公共服务供给效率。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，加快政府职能转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营是顺应改革潮流。 　　过去的公共服务供给中，政企没有完全分开，城市化过程中地方政府保留较多的行政干预权，形成政府提供服务和市场提供服务并存的“双轨制”格局。“政府的自信甚至自负导致了公共物品垄断性的直接生产模式，它所伴随的高成本、低效率、质量不尽如人意和回应性缺乏不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源，导致普遍的财政拮据”[2]。 　　在PPP模式中，政府职能由运营者向监管者转变，促进公共服务提供效率提升的同时，更注重公平与效率的有机结合。在尽可能小的损失效率的情况下实现社会发展公平，同时在尽可能小的损失公平的情况下提高公共服务供给效率。 　　二、PPP模式中的运行机制创新 　　PPP模式将带来公共服务领域诸多方面的革新，亟待厘清PPP模式项目合作中形成的复杂契约关系，规范PPP模式的操作流程和运行机制，加强PPP模式的运行机制创新。 　　健全合作机制。PPP要求全过程的合作，但是目前个别地方的一些PPP项目缺少全程合作的理念，一些项目三五年至多七八年建成后，政府就负责回购，有的项目则是政府向PPP项目公司购买服务，事先确定每年向PPP项目公司支付多少钱。低风险高收益使得PPP模式在一些地方蜕变为融资渠道，而不是着力于公共服务供给效率的提升，这种PPP模式异化的倾向值得实践中警惕。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设―移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，不属于PPP项目范围。 　　PPP项目是