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PPP模式实践反思及建议 　　摘 要：PPP项目作为一种新型融资工具，受到各级地方政府的积极青睐和有效推动。然而，实践情况却并不令人满意，社会资本参与PPP项目的动力和积极性还有待提升。文章列举了PPP实践中暴露的问题，并进行了分析，阐述政府在推动实施PPP项目中该做什么、社会资本该做什么，以确保签订的PPP项目顺利展开。 　　关键词：PPP模式 风险 收益 地方政府 风险分担 利益平衡 　　中?D分类号：F812.5 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2017）01-290-02 　　一、PPP实践中矛盾与困惑 　　现在PPP模式的实践尽管成绩斐然，但也暴露出许多问题，存在许多矛盾与困惑，值得反思，主要的困惑有： 　　（一）PPP项目违约提前终止 　　PPP项目的期满移交标志着PPP项目的成功，但难免发生一些造成PPP项目提前终止的事由，PPP项目的提前终止犹如一道伤口，对政府方和社会资本方来说都会造成损失。财政部在其发布的《PPP项目合同指南》（试行）中指出可能导致PPP项目提前终止的四种事由即政府方违约事件、项目方违约事件、政府方选择终止和不可抗力事件。而这些事由导致PPP项目提前终止的情形可能会无法继续建设或在运营阶段失败，最后在运营期满之前造成PPP项目合同终止或政府对项目进行回购。 　　部分PPP项目违约提前终止，属于政府、企业违约的问题所占比例较大。其中，政府违约主要表现为政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等。造成政府违约的主要原因在于价格调整机制有待完善，即早期签订的PPP协议一般采用“初始价格+物价指数变动”的调价方式，实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约，政府部门有时难以完全按照协议执行。企业违约主要体现在，项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等方面。笔者认为，政企双方出现违约的根本原因在于风险分担不合理，且缺乏合理的争端解决机制。对于政府方违约这种情况，实际上是国家政策法规的改变，地方政府单方违约，会对PPP的发展造成较大负面影响。 　　（二）PPP工作机制未能理顺 　　关于PPP工作机制有待理顺的问题，在实践中存在多种多样，不同的PPP项目则重点有差别，常见的有： 　　1.未建立完善合理的投资回报机制，增加了社会资本投资收益的不确定性。PPP模式理论上要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。通过建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。 　　2.没有建立起合理的风险分配机制。风险分配机制设计的关键是要让最有能力化解风险的一方来承担风险或各方共同分担合适的风险。不同的项目风险分配机制的设计有所不同。但不管是什么项目，最核心的一点就是要讲求公允和平等互利，讲求风险共担、利益共享，谁也不要独享利益，谁也不要牟取暴利，如此才能走得长远。 　　尽管要实现对项目各种风险的完全预判和解析是非常困难的，但制定原则性的风险分配和解决机制是非常必要的。 　　从风险的本质来看，许多问题或新情况的出现，最终的结果都会引致资本性支出或运营成本增加。因此，在项目协议签订前，从财务角度进行分析判断就显得尤为重要，依据财务分析结果来提出原则性的风险分配和解决机制，以使得在出现问题或新情况时，企业能恢复到签订协议时可预见的经济地位或财务状况。 　　3.尚未形成监管机制。PPP项目实施中未建立独立的管理部门，负责合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，充分利用现有行业具有专业知识的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用推广，减少PPP项目风险。目前PPP项目仍以政府监管为主，政府外部专业监管力量较为薄弱，公众参与监管缺乏有效机制，且监管标准还不健全，已有的质量标准有些也未得到严格实施。 　　（三）项目关键信息不全面 　　1.项目关键信息获取难，涉及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口流动、产业发展、税收、市场监管等，分散在政府各有关部门，PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息，投资人和金融机构更难获得这些信息。 　　2.项目信息披露不及时，政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息，往往是滞后的，这对整个项目咨询方案的设计造成了较大影响；地方政府信用评级信息缺乏，这导致社会资本在投资决策时，往往是“看不透”，缺乏必要的投资依据。 　　（四）PPP项目业务指导有待跟进 　　PPP项目在推进过程中，需要成立专门机构，派驻