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治理理论视角下政府职能定位初探 　　【摘 要】自20世纪80年代以来，基于金融危机、新自由主义、公共选择理论、政府失灵、新公共管理的兴起以及社会矛盾冲突增多等复杂因素，“治理”理论逐渐受到理论界和实践界学者的普遍重视。“治理”理论主张多元主体的平等互动和注重公民的参与意识，主张公平效率兼顾的治理。但由于治理理论是在西方发起的，因此需要将治理理论在中国本土化，培育公民社会的健康发展，实现治理的公平性和有效性。文章将明确在“治理”理论视角下政府的职能定位。 　　【关键词】治理理论；政府职能；定位 　　“推进国家治理体系和治理能力现代化”在党的十八届三中全会上被提出来作为我国全面深化改革的两大总目标之一，彰显了治理体系和治理能力的重要性。然而，什么是治理理论，在治理理论视角下政府的职能应该怎样定位，本文将试图解决这一问题。 　　一、“治理”在理论层面的解析 　　中国经过30多年的改革开放，已经发展成为一个多元利益群体共存的复合体。但这些不同的利益群体也有潜在的利益冲突，如何把这些多元的利益诉求统一在理性和法治的秩序中，通过政策的调整和规则的重构来谋求互利共赢，是中国新时期安邦治国的重大课题。也是在这样的社会发展大背景下，治理理论作为一种探索国家与社会新型关系的改革理论进入到中国学者的视野。 　　（一）“治理”的涵义 　　“治理”在《现代汉语词典》中被解释为“统治、管理、使安定有序、使不危害并起作用。”但在实际的实践中，“治理”的涵义并非词典所能完全概括的。“在英语中治理源自于拉丁文和古希腊语，愿来的意思是控制、引导和操控。”[1]自20世纪90年代以来，各个国家的政治学家和经济学家纷纷研究治理理论，赋予了治理更多的新型涵义。 　　治理理论创始人詹姆斯?N?罗西瑙把“治理”定义为：“一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[2] 　　1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出：“治理是众多公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[3] 　　范?费丽埃特和库伊曼指出：“治理所要创造的结构和次序是不能由外部强加的；治理是靠多种进行统治以及相互发生影响的行为者之间的互动来有效作用的。”[4] 　　结合现代社会的复杂性、动态性与多元性，仅靠政府机构来完成社会公共事务会产生“不可治理性”，这种不可治理性直接导致民众对政府公信力产生怀疑，使得政府的存在充满合法性危机，需要一种多元、民主、合作的模式，提倡各个主体能在互相关联的环境中分享公共权力，通过政府、企业和公民的共同作用来共同管理社会公共事务，遵循一种上下平等互动的管理理念，这即“治理”理论。 　　（二）“治理”理论的特征 　　第一，治理主体的多元化：治理的主体突破了传统的以政府为中心的单一统治理念，主体既包括政府也有一些社会公共机构，实现了权力中心的多元化。 　　第二，治理边界的模糊化：由于社会问题的复杂性，任何单一机构都无法独自完成一切问题，使得公共责任在国家与社会、行政部门和企业、团体和个人之间责任的转移越来越明显。 　　第三，治理主体关系的平等化：各个主体之间的关系突破了传统的等级森严的严格的上对下的管理模式，更多的是一种相互依赖的、合作平等的伙伴关系。 　　第四，治理过程的自主化：由参与政策制定过程的各个团体组成一种网络体系。利用自身优势和资源，通过平等对话树立目标实现合作共赢过程。政府不再是监督，而是合作；不再是集权，而是分权；不再追求一致性，而是追求多元化。 　　（三）“治理”的目标 　　俞可平先生认为：“治理的本质特征是政府与公民之间进行的一种合作管理，是国家与公民社会的一种新颖的合作关系，也是治理所追求的最佳状态。”[4]“治理包括有效的国家机构和法治环境；公共事务管理的透明性和责任性；全体公民有效参与本国政治管理过程、作出影响他们生活的相关决定。‘善治’实际上是国家把权力回归于社会，还政于民的过程。[5] 　　十八届三中全会决定专门提到了国家治理体系和治理能力的现代化，其中治理的现代化最核心的问题就是各种权利主体间权、责、利的合理配置，一个现代化的国家治理体系应该是各个主体间的权利配置要公平合理，责、权、利要对称，只有权利配置公平合理，才能实现现代化所要求的“善治”。 　　治理理论充分肯定了市场机制和公民社会，也开阔了管理者和民众的视野，大的治理环境格局的形成能进一步推动中国的改革进程。本文认为，多元