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十三五规划城市防灾减灾综合对策 　　北京市人民政府顾问，中国灾害防御协会副秘书长，北京减灾协会副会长， 　　住建部防灾委员会委员，中国城市规划学会防灾委员会副主任， 　　北京市建筑设计研究院有限公司教授级高级工程师 　　导读：2015年7月28日，已是唐山大地震39周年祭日。如何在灾难祭日之际有理性地思考，如何使防灾减灾之策有效指导城市建设，从而使“十三五”城市防灾规划的顶层设计与布局更有针对性，已成为一个十分重要的问题。因此，很有必要重点结合国家《十三五城市防灾规划》编制中遇到的亟待解决的问题，集中展开对城市巨灾应对的分析。 　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.004 　　一、国家“十三五”城市防灾规划的基本编研审视 　　研究发现，全球每年大约发生各级地震500万次，其中有感地震约1%，这其中能造成轻微破坏的千次左右，而造成巨大破坏的地震十几次。据中国地震局专题报告，中国1990～2013年间发生的地震共造成10 250.17亿元经济损失（其中2008年汶川地震损失最大），平均每年地震灾害事件12.1次。地震灾害带来的经济损失越来越严重，已呈现同等震级条件下地震损失越来越高的态势。越来越多的共识是：地震不杀人，是倒塌的建筑物杀人。如在世界上130次巨灾地震中，90%～95%的伤亡是建筑物倒塌所致。在突如其来的地震面前，各类房屋的安全度有着天壤之别。最近美国公布了《气候与社会安全》报告，其核心是探求人类与城市该如何作为才能应对气候威胁。该报告在分析气候是如何影响社会安全的同时，提出了一系列有待展开基础研究的项目，目的在于提升气候等相关灾害的全球综合系统分裂因素对城市安全的影响。另据慕尼黑再保险公司发布的2015年上半年巨灾报告：“2015年上半年，先是尼泊尔地震，后是影响印度和巴基斯坦的热浪，两场自然巨灾致1.2万人死亡……截止6月底，自然巨灾造成的死亡人数远高于2014年同期的2800人，也远低于过去30年间平均2.7万人的水平。4月25日尼泊尔7.8级地震，共有8850人丧生，大量建筑遗产被毁……” 　　据此，要以国家正在编研的“十三五”规划为契机，将综合减灾、尤其是防御巨灾对城市的侵袭作为规划研究重点，建立涵盖灾害风险评估、规划制度设计、重大隐患排除的对策，使国家在应对“十三五”防灾规划的编制中，既有宏观政策，也有针对提升城乡公众住房安全度的微观操作措施，旨在追求社会治理与应急安全管理的合一。 　　从宏观上看，虽然2003年“非典”事件以来，我国城市防灾、抗灾的综合能力明显提高，防抗救一体化的综合减灾体系初步形成（体制与机制），但由于迄今缺少必要的城市灾害法制建设，总体上应对巨灾（自然与人为）的能力还相当薄弱。如果说“汶川5.12”自然巨灾该举全国之力，那么更多的“灾事”就不应该不计“成本”地“投入”救援，一个没有防灾减灾“投入产出比”效益分析的城市化减灾战略是可持续发展的有害要素。大量城市频发的灾害说明，中国城市（含城镇化）面临的灾难挑战日益突出：气候变化的不确定性导致环境公害巨灾、中国城市化的无序猛增（城市群、一体化等）加剧新型巨灾的风险，全球各类巨灾的影响不可能不影响、不扩展到中国来。这里涉及到可持续密度与承载力等命题，具体讲：要正视四大直辖市与“京津冀一体化”的安全问题，尤其要研究城市之灾的复杂性与难预知性；要正视城市生命线系统承载能力的有效性，要研究防治大城市病的城市防灾常态管理的特殊性；要正视“十三五”规划期内城市防灾立法的可能性及必要性等，特别要探讨面向巨灾的城市综合减灾的处置过程及应急预案的有效性，要从根本上解决城市总体规划防灾篇与“十三五”防灾规划的协调度；尤其要正视集突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援为一体的应急产业发展策略的启动机制研究等。作为巨灾应对，城市还必须具备灾害区划及“警戒线”的保障能力，具备最大限度减少人为灾害并造成灾害扩发化的遏制力。 　　从微观上看，面对建设中国安全居住的大目标，精细化防灾减灾管理无止境。具体讲至少有四点要求：其一，面对自然巨灾，城市规划师、建筑师及防灾规划者要密切配合，做好最充分的准备，即要有最大灾害假想风险分析，树立抗震减灾设计观，选取抗震性能良好的建筑形式，从根本上提升新建项目的安全可靠性。其二，要利用“十三五”规划，使“居者安其屋”真正落实，即要改变全国农村住房不设防的落后局面，要使之形成安全规范的建设标准。此外全国老楼危楼安全已如芒刺在背，必须“治疗”，要用精细化管理之法解决“管新建不管保养、管新房不管老房、管城镇不管农村”的问题。其三，城市防灾能力的获得要改变预案原则规定多、行动细节规定少的弊端。不少超大城市灾难事故证明：在巨灾及其连锁反应面前，再高明的领导指挥长也能力受限，水平再