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公共服务市场化改革中的政府职能定位探析 　　摘 要：20世纪70年代兴起于西方的市场化浪潮对我国的公共服务改革产生了重大的影响。在一系列的市场化改革之后，我国公共服务的质量和供给效率有了很大的提高，但是同时也带来了效率与公正失衡、政府权力寻租、公共责任缺失等新问题，这些问题的解决需要政府认识到市场化不过是众多供给公共服务的方式中的一种，而政府作为民众利益的代表，需要在市场化过程中认识到自己的规划者和监督者的角色，准确定位自身的职能，以便在公共服务市场化过程中切实对民众的利益负起责任。 　　关键词：公共服务 市场化 政府职能 　　公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表现形式。政府公共服务职能就是政府满足社会公共需要，提供公共产品的服务行为的总称。政府活动的主要目的是为社会全体公民提供充足而优质的公共产品，为社会提供公正公平的公共服务。在传统的行政学理念中，政府被认为是唯一能够提供公共服务的组织，对公共服务负有天然的责任。然而，20世纪70年代兴起的公共服务市场化改革浪潮让人们开始认识到“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织、半独立的公共企业也可以提供公共服务”。[1] 　　一、公共服务市场化改革引发的政府职能转变 　　从狭义上看，民营化指的是一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端消费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的公司和个人。[2]虽然市场化改革要求政府放松管制，允许更多的公司和个人参与提供公共服务，将提供公共服务的具体工作委托给社会机构，但是，社会机构只是作为政府的代理人在履行提供公共服务的职责，这并没有改变政府对公共服务负有最终责任的本质。同时，政府还需对这一委托代理关系所产生的后果负责。这就要求政府对社会机构的行为加以监督，乃至干预。在有些人看来，这似乎有悖于市场化改革的初衷，又回到政府垄断公共服务供给的窘境之中。但是，公共服务的“政府主导”不能等同于“政府包办”，回归公共服务的“公益性”更不应等同于公共服务供给的“公立化”；政府的公共服务职能必须强化，但公共服务供给的市场化和社会化运作也必须坚持。[3]公共服务市场化之后，政府依然对公共服务负有责任，只不过责任由直接生产公共服务变成了公共服务生产者（企业、非营利组织等社会机构）的“监工”；直接生产公共服务的社会机构只是对自己的特有顾客负责，并没有取代政府对所有民众的公共服务负责。政府作为公共服务的安排者和提供者，承担起宏观的财政筹措、业务监督和绩效评估的责任，主要把握公共服务的生产是否符合社会福利最大化、均等化、效率和合意性，确保公共服务的生产和输送不偏离公共利益的目标。同时，多元的市场主体和自组织结构在政府的监督下形成竞争性的制度安排，充当公共服务的“生产者”和“供给者”角色。[4]真正的市场化并不是政府完全不管，而是政府为通过引入社会机构提供公共服务来实现公共服务的高效率和高品质的一种方式，那么，政府便对这种方式的结果负有责任，由目标管理理论可知，政府对社会机构提供公共服务的过程同样负有责任。但遗憾的是，在许多国家的改革实践中，政府忘记了自己作为保障公共服务提供最终责任人的使命，在鼓励市场化和民营化的同时，忽视了强化市场监管的职责。更为严重的是，许多国家在推行自由化、市场化从而缩小政府行动范围的过程中，也同时削弱了政府制定和执行法令与政策的制度性能力，从而未能适应市场化的发展对政府能力提出的新要求。 　　二、我国的公共服务市场化改革 　　我国于1978年开始的改革是以重新界定政府与市场的关系为主要特征的，公共服务的市场化则以价格制度及国有企业改革为起点，进入20世纪90年代，合同外包、特许经营等方式首先在环卫领域及基础设施领域实施，并逐步扩大；内部市场在国有能源、电力企业尝试推行；凭单制在基础教育领域也已出现。1992年，我国开始了以市场化为取向的行政体制改革。自此，国家先后出台了一系列法规制度支持公共服务市场化改革：2001年国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知书》，2002年建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，公共服务市场化进程加快。 [5] 这一系列的市场化改革涉及公共基础设施建设与融资体制、政府与企业关系、政府审批制度、科教文卫、环境保护以及社区服务等领域。 　　公共服务市场化改革的目标在于缩减政府的职能，收缩政府行动范围，通过引入市场化机制，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置，从而提高公共服务的效率和质量。一系列市场化