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中国农村治理模式历史演变及未来走向
中国农村治理模式的历史演变及未来走向
摘要:现有的“乡政村治”模式面临行政化、权力二元化、城市化等十大挑战。从“乡政村治”向“县政乡社”模式转换是一种必然趋势。乡镇直选、村庄合并、费税改革及乡镇机构改革等实践使“县政乡社”模式从构想一步步变成现实。
关键词:农村治理;乡政村治;县政乡社
中图分类号:D616 文献标识码:A 文章编号:1003-854X(2007)12-0082-04
全面建设小康社会的重点和难点在农村,没有农村的现代化就不是完整意义上的国家现代化;没有九亿农民的小康就不是全面的小康。党的十六届三中全会指出要统筹城乡发展,实现城乡一体化,这是解决“三农”问题的根本途径。适应这种要求,现有的农村治理模式必须进行相应的变革创新,扩大提升农村社会自治的空间层次,实现由“多政村洽”到“县政乡社”的根本转变,从而为城乡经济协调发展与社会全面进步提供强有力的体制保障。
一、沿革
农村治理模式是指国家对农村社会的控制方式,它表现为国家自上而下对农村社会的管理辐度、管理强度和管理绩效。农村社会通常是指县级政权管辖之下的乡村社会,农村治理也主要指县乡政权对农村社会的管理。根据国家政权对农村社会控制的强度和特点,从古到今,我国的农村治理模式大致经历了三种类型。
1.“县政乡治”模式
古代中国乡村治理的基本制度模式是“县政多治”,县是国家的基层政权,县以下主要实行乡村自治。从汉代起,受回避制度的影响,本地人不得在原籍担任县官。加上大部分的县级官吏多居在城内,在这种情况下,政府想有效地统治地方的人民,实不可能。所以历代的君主,都在县以下设有类似地方自治的乡村组织,以补助县政权力量的不足。这种乡村组织的自治功能是由乡村精英――家族长老和地方多绅――担任的。主要是进行社会教育、乡村教化。至于社会治安、征收租税则由县令委任的胥吏来完成。明清时期,又在全国范围内推行保甲制度和乡约制度,乡村自治进一步走向成熟和完善。到了晚清,由于西方资本主义政治、经济、文化对中国社会的冲击,愿来的乡村社会结构发生了重大变化,尤其是近代城市文明吸引了大批开明乡绅离开农村移居城市。使乡村旧有的乡绅集团的素质大不如从前,留在农村的多是些土豪劣绅。这就激化了乡村中农民与他们的矛盾,加剧了乡村社会冲突,打破了国家与乡村社会之间的动态平衡,使多村自治日渐没落。
2.人民公社体制
为了改变乡绅阶层移居城市引起的农村失控局面,清政府着手在乡村社会建设国家政权,这一努力始于清朝来期推行的新政,展开于民国时期。其主要内容是建立合理化的官僚制度,使国家行政力量渗透到农村基层,加强对乡村社会的动员和监控能力。但20世纪前半期这一进程很不成功。新中国成立后。为巩固新生的政权,国家政权的组织建设基本上延伸到社会的底层。1949―1954年,在农村建立了村一级的政权,即由村人民代表会议与村人民政府组成的人民政权。1954―1958年,国家取消了村级政权,乡镇成为农村的基层政权系统。1958年以后,党中央提出了依靠农业积累支撑工业化赶超战略,这一战略要求对乡村社会实行更有效的动员与控制。适应这一需要,国家又撤销了乡政府,代之以人民公社,实行“政社合一”的模式控制。在人民公社体制下,国家建立了人民公社、生产大队、生产队三级严密的组织体系,每个农民被严格束缚在公社体制内,参加公社组织的统一劳动、统一分配。人民公社体制在国家政权建设方面有其成功之处,实现了国家对农村社会的有效控制。然而这种体制在经济上却是低效的,农民的生产经营自主权被取消以及分配过程中实行的集体平均主义都极大地压抑了农民的生产积极性,造成了农村经济的长期低迷俳徊以及农民的普遍贫困化。这必然导致人民公社体制最终走向瓦解。
3.“乡政村治”格局
“乡政村治”格局是对我国当前农村社会管理体制的一种描述。它说明在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力:乡镇政府的行政管理权和村民自治权。该格局的形成发端于村民委员会的创立。70年代末期,人民公社体制的弊端使它自身已难以为继,由农民发起的以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革更加速了它的瓦解。党的十一届三中全会以后,人民公社的部分权力开始从农村社会退出,原来那些事关农民利益的社会职能,如社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等无人问津。1980年底,广西河池地区宜山、罗城两县的农民出于社会管理的实际需要,自发组建村民委员会,协助乡镇政府维护社会治安。从1982年起,为了填补人民公社体制失效后出现的农村公共组织和公共权力“真空”,国家在继续发挥和加强党的农村基层组织的作用外,大力推动村民委员会的建立,并将其功能由制定乡规民约、维护社会治安扩大为社区事务
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