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中国非政府组织决策参与的有效路径探析 　　摘要：作为多元社会力量重要组成部分的非政府组织，在有效参与公共政策时也呈现了一些治理困境和不足，文章以非政府组织参与政策的内容和作用，以及参与政策中存在的困境为出发点，提出有利于非政府组织参与公共政策的建议，逐步实现非政府组织有效参与公共政策。 　　关键词：非政府组织； 政策参与； 公共政策 　　中图分类号：C2文献标志码：A文章编号2014 　　十八届三中全会指出，协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，并且致力于构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽协商渠道，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。随着中国非政府组织决策参与渠道的不断增多，非政府组织在决策参与方面也起到一定的影响。 　　一、中国非政府组织决策参与现状 　　就目前非政府决策参与的现实来讲，由于相关制度、监督措施的缺乏，非政府组织决策参与的效果在很大程度上取决于政策决定者的利好偏颇和价值取向，非政府组织很难从中知道自己的建议能否在公共政策制定或实施中得到反映，更难以进行监督，难以产生实质性的效果。以北京、浙江和黑龙江三省市为例，受调查组织面对“社团对政府决策影响力如何”[1]这一问题时，影响力强的比例只有16.8%（表1），共411个社团。 　　“自然之友”作为中国第一个民间环保组织，在非政府组织决策参与方面起着不可忽视的作用。比如：保护藏羚羊事件，反对怒江建坝事件，反对圆明园铺设防塞渗膜事件，以及近几年关于环境公益诉讼主体资格的紧急呼吁，多家环保组织对中石油云南项目环评报告遗漏“公众参与”提起行政复议等事件。尽管在决策方面或多或少有些参与，但还存在不少问题[2]。 　　（一）制度上的限制，主体资格的模糊性 　　“自然之友”等环保组织曾多次提起不同的环境公益诉讼，但立案要求均遭到环保部或是法院的拒绝，拒绝原因都以提起诉讼的主体不明确、法律没有相关规定为说辞。2013年5月16日，“自然之友”代表参加了《环境保护法》二审稿征求意见会，就《环境保护法》应该增加促进公众参与环境保护的实体性条款发表了意见。到目前为止，《环境保护法修订案（草案）》经历了三次修改。 　　最早通过“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”[3]。在二审草案修订过程中，把“环境公益诉讼资格”限定在“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。对此，社会舆论也质疑，草案把诉讼主体只限定在“中华环保联合会”一家公益组织，会形成一定的垄断。一边是中华环保联合会在全国“跑断腿”，另一边却是众多民间环保组织立不上案。而三审草案则改“限定”为五条“门槛”：需要在国务院民政部门登记，要求从事环境保护公益活动连续五年以上、信誉良好，还必须是“全国性社会组织”。“自然之友”虽然是国内最早成立的民间环保组织之一，但根据三审稿的相关要求，“自然之友”由于没在民政部登记而失去提起公益诉讼资格。 　　从对《环境保护法修订案（草案）》的三次修改案可以看出，由于法律对诉讼主体界定的模糊性、笼统性，导致环保非政府组织在实际的运行中困难重重。中国民事诉讼法学研究会副会长、厦门大学教授齐树洁曾撰文指出：“这项酝酿多年、举国关注的重大制度，仅仅在法律文本中用了一个条文予以规定，似乎过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态，给未来的法律适用和司法解释留下了巨大的想象空间，甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。”[4] 　　（二）利益驱动下，决策参与的矛盾性 　　近年来，中国环保组织在参与环境决策与监督方面扮演着越来越重要的角色，但就国内发生多起环境群体性事件，大都由于地方政府和企业不顾一切上项目，接着引发民众群体性事件，最后项目停工，这种恶性循环的模式给作为环保组织的“自然之友”的决策参与增加了无形的难度。 　　“自然之友”等民间环保组织指出，中石化下属企业存在排污超标等环境违规行为，建议环保部在确认问题得到解决之前暂缓批准中石化的再融资申请。“自然之友”还一直不懈地关注一次性发泡餐具解禁后的最新进展，到目前已经向各政府部门申请了六次政府信息公开，经政府部门的回复得知，仍未出台针对一次性发泡餐具解禁的行业准入相关标准以及回收利用等配套政策。再到今年“自然之友”等环保组织在北京共同呼吁中石油暂停云南1 000万吨炼油项目违法施工，呼吁昆明市政府制止项目违法建设，还发起了“ICARE昆明”公益活动。 　　在这几年自然之友的环境决策参与过程中，面对的主体与问题都是一些涉及公众重大环境权益的项目，但很多环保决策的建议并未得到政府的