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中国模式的不足土地垄断 　　 摘 要：土地垄断的根本原因是土地所有权和管理权高度集中于地方政府。土地资本化的现实是地方政府基于行政权力和经济利益的追求及先天的占有优势而具有强烈的供给欲望。改变现状应确保权力人归位、促进土地使用权资本化、增强地方政府的社会管理和公共服务职能、增强中央政府对土地运作的监管。 　　 关键词：中国模式；土地垄断；土地管理权；土地使用权；土地资本化 　　 中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）01-0019-02 　　 　　一、土地垄断现实分析 　　中国模式按照其本质来说就是中国特色社会主义。中国特色社会主义的发展不是一帆风顺的，中国模式也存在着不足，笔者认为土地垄断就是中国模式的不足之一。在全国政协十一届三次会议第二次全体会议大会上梁季阳委员指出，“房地产市场的病根在于土地垄断，在于地方政府对土地财政的过度依赖”，“世界上没有一个大国是靠出卖土地来支撑政府支出的”。 　　土地资源作为生产资料，是人类经济社会形态发展的物质载体。实现对土地资源的有效控制权，是实现国民经济稳定发展的基础。地方政府在经济发展过程中把土地的所有权和管理权集中在一起实际上是一种变相垄断。 　　1.利用政府行政职能的政策性垄断。地方政府利用土地的管理职能在土地管理过程中,首先，确立统一征地、统一收购、统一开发、统一定价、统一出让的五统一模式，从渠道上管制土地的市场准入。禁止土地直接进入资本市场，并制定一系列政策，限制土地使用权的转让和出租。其次，把一切可竞争的环节掌握在手中，比如制定土地征用价格和土地收购价格等，几近控制土地交易中的一切中介经营权，从而政策性地垄断了土地的市场供给。 　　2.占据市场优势的要素垄断。有人比喻称，中国现行土地市场，国有建设用地是政府经过征地、开发、加工等生产程序后制造出来的商品，和其他厂商生产出来的商品制造过程大体一致，所不同的只是制造商一个是政府，一个是商人。[1]也就是说土地作为商品其生产者只有一家，就是地方政府。实践表明，地方政府在土地进入资本市场过程中起着至关重要的作用，是土地资本的主要供给者。而决定地方政府土地供给的因素主要来自两个方面：一是经济因素。土地商品的成本和产品价格之间存在着较高的差额，利润巨大。土地商品的主要成本应该是生产资料的买入价也就是土地的征用价格。土地商品的市场价格是土地出让金。二是政绩因素。中国社科院财政与贸易研究所研究员杨志勇认为，2009年地方政府非税收入的大幅增长对完成财政“保八”目标作用举足轻重。而非税收入的主力军即为地方政府的国有土地使用权出让收入。根据最新提交的预算报告，预计2010年地方政府性基金本级收入16150亿元，增长2%，其中国有土地使用权出让收入达13655.17亿元，占全国财政收入预算安排7.39万亿元的18.5%，占地方财政收入预算6.65万亿元的20.5%。[2] 地方政府以发展地方经济的名义，将大量农村集体所有土地用于吸引外资、创办开发区、发展乡镇企业等，通过出让国有土地，地方政府的财政收入增加，GDP增长，官员的政绩也相应增加。此外，经济的发展直接导致土地资源面临巨大的需求压力。地方政府在经济与权力效用最大化的驱动下，具有强烈的供给意愿，结果使土地加速资本化。从而形成了我国社会主义市场经济土地资本化的真正事实。 　　二、土地垄断原因分析 1.土地所有权集中。《中华人民共和国土地管理法》规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地所有权的主体又该怎么界定呢？首先，归国家所有或者全民所有的土地的主体是中华人民共和国，毋庸置疑；其次，归农民集体所有的土地就应该有三个不同的主体：乡（镇）农民集体；村农民集体；村内两个以上农村集体经济组织的农民集体。问题在于村农民集体和村内两个以上农村集体经济组织的农民集体应该怎么界定。在过去，村民集体应该是生产大队，村内两个以上农村集体经济组织的农民集体应该是生产小队。但是，“现在的乡、镇人民政府属于基层政权，不是‘农民集体’的组织体，而村民委员会属于政治性的群众自治组织，村民小组则根本就不是一级集体组织，因而它们都不是集体经济组织，不可能成为集体土地所有权的主体，否则将与宪法和土地管理法的规定相违背。”[3]这种变化使得集体所有权不再清晰，集体所有权的主体也被混淆而无法确认，使得乡、镇政府把村农民集体和村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地集中在自己手中，集体土地事实上成了国有土地。[4] 　　2.土地管理权集中。《土地管理法》第5条规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。