从社会安全网到社会风险管理社会保护视野中社会救助创新.docVIP

从社会安全网到社会风险管理社会保护视野中社会救助的创新 　　〔摘要〕市场机制发育和社会保护建设，在转型国家中至关重要。社会救助，由于其目标定位依据选择性原则，其功能在于拾遗补缺，其后果常造成羞辱效应和社会排斥，长期以来在社会保护体系中边缘化。在全球性福利国家转型的浪潮中，社会保护的取向发生了深刻转变，形成了积极社会政策的框架，强调必须超越收入保障，转变为积极的能力建设。随着整个社会保护体系向积极干预主义的转型，社会救助有了新的定位，从仅具有保护性的社会安全网转变为社会风险管理的利器。社会救助项目，无论其目标定位人群是长期失业者、抚养儿童的家庭、弱势人群还是老年人，都纳入了能力建设的积极内容，以帮助受益者摆脱福利依赖，跳出福利陷阱，参与劳动市场，融入社会生活。 　　〔关键词〕社会救助；社会保护；社会安全网；社会风险管理；积极社会政策 　　〔中图分类号〕C913.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0118-10 　　在经济生活日益市场化和全球化的时代，社会保护（social protection）在帮助并提升民众防范与应对风险的能力从而更有利于财富创造上的重要性日渐凸现。20世纪伟大的经济史学家卡尔?波兰尼（Karl Polanyi）曾经指出，西方社会的现代化可以归结为市场机制和社会保护制度建设的双重反向运动，即市场化的推进摧毁了传统社会中家庭与社群对成员的保护功能，将民众推入激烈竞争的劳动力市场，由此激发出反向的社会保护运动，国家与社会以各种方式为民众提供了风险防范的新制度。〔1〕在20世纪末，随着全球化的兴起，各国民众更多地曝露在他们根本想象不到、也无法预见的风险之中，发展与完善社会保护体系已经变成了一项全球性任务。〔2〕这一点对于身处剧烈制度变迁的转型国家来说更为显著，对中国也是如此。 　　在计划经济体制的支撑下，绝大多数转型国家在转型之前均拥有特定类型的社会安全网，也能为民众提供一定的生计保障，尽管保障水平普遍较低。转型国家的经验显示，在市场转型的初期，原有的社会安全网会出现破洞，相当一部分在旧体制下享有一定社会保护的社会群体，遭遇到生活水平突降的厄运，变成新的弱势群体。〔3〕与此同时，剧烈的制度变迁过程，尤其是市场竞争的加剧，也不可避免地会产生新的社会风险，造就新的弱势群体和贫困人群。〔4〕例如，在中国，城市贫困的升级就被视为转型时期的一个全新问题。〔5〕 　　因此，如何在释放市场力量的同时重新编织一张严密的社会安全网，使所有公民都能享受基本的生活保障，进而增强其可行能力，以参与到社会经济的发展进程，乃是转型国家社会经济转型所面临的最大挑战之一。事实上，中欧的一些转型国家很好地迎接了这一挑战，在比较短的时间内迅速重建了社会保护体系，从而实现了经济与社会协调发展的奇迹，其中一些国家已经进入了发达国家行列，成为经济合作与发展组织的成员国。〔6〕 　　以人口和经济规模来计，中国是最大的发展中国家，也是最大的转型国家。从1978年至1998年这一期间，市场力量的释放是中国社会经济大转型的主线。正是借助于市场力量的释放，中国经济取得了飞速的发展。但与此同时，无论在城市还是在乡村，大批从未经受过真正市场经济洗礼的民众陷入前所未有的经济与社会风险中。〔7〕在全球化时代的市场转型过程，中国的制度选择必须在推进市场机制的发育和社会保护体系建设之间保持平衡。进入21世纪之后，中国的市场转型进入了一个新的历史时期。市场转型和经济增长不再单兵突进，社会发展开始受到广泛关注，政府的发展战略也逐渐从以经济建设为中心的一元模式转变为推进社会与经济协调发展的模式。〔8〕随着市场转型的深入，社会保护体系建设的力度日益加强，成为中国社会事业发展的中心。 　　社会救助（social assistance）是社会保护体系的重要组成部分之一。在社会政策或福利国家的国际文献中，相比较于普惠福利（universal transfers）和社会保险（social insurance），社会救助普遍遭到相对忽视甚至质疑〔9〕，这体现了一种贬斥剩余主义、弘扬普惠主义的学术传统。依照这种传统思维，社会救助的运行基于选择性原则，仅仅将社会保护以拾遗补缺的方式提供给经过官僚体系挑选的人，一方面大大降低了社会保护的普惠性，另一方面也在受益者那里造成了社会羞辱（social stigma）。〔10〕 　　然而，自20世纪90年代中期以来，社会救助在社会政策中的地位发生了改变。一方面，全球性福利国家的瘦身和转型，导致慷慨的普惠主义福利国家受到质疑，而社会救助基于选择性原则将有限的国家福利资源配置给真正有所需要的人群，反而成为福利国家改革的新时尚。另一方面，社会救助在全新的社会保护理念中实现了华丽变身，从仅具有保护性的社会安全网转变为