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土地制度改革改什么 　　按照十八届三中全会《决定》的总体部署，本次土地改革的核心应该是改土地资源计划配置为市场配置，而不是就个别制度安排作“头痛医头，脚痛医脚”式的改革 　　自改革开放后，中国的土地制度一直没有停下调整的步伐。最近的一次改革尝试，是2015年开展了15个集体经营性建设用地流转试点、15个宅基地管理制度改革试点和3个征地制度改革试点。 　　但从试点实践看，宅基地使用权仍不能入市流转；符合规划和用途管制的存量集体经营性建设用地总量少、地块小、分布散，价格由政府决定，还要从中征收土地增值收益调节金，形不成开放竞争、城乡统一的建设用地市场，市场也无法对资源配置起决定性作用。 　　为什么土地制度改革会形成这样的局面？症结在于对现行土地管理制度缺乏深刻的总结和对社会主义市场经济规律缺乏认识，不清楚土地制度改革应当改什么，怎么改。 土地变迁30年 　　改革开放后，1980年-1984年农村推行联产承包制，在集体土地上设置了承包经营权。随着乡镇企业崛起，又自发设置了建设用地使用权（即开发权、发展权）供乡镇企业使用。 　　1987年深圳批租了3宗国有土地使用权，启动了土地使用权交易市场。同期，劳动力市场开放，大批农民和外来城镇居民到东部城市打工，当地村民使用宅基地、集体土地为他们建造廉租廉价房，自发开启了集体土地房地产市场。 　　1988年，《宪法》和《土地管理法》被修改，规定国有和集体所有土地使用权可以依法转让，为建立土地市场扫除了法律障碍，城乡统一的建设用地市场初见端倪。 　　1993年中共十四届三中全会作出决议：“建立社会主义市场经济体制……使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“当前要着重发展生产要素市场”。1994年颁布《城市房地产管理法》，正式建成城市国有建设用地市场。 　　到了1998年，为保护耕地、严格控制建设用地，《土地管理法》再被修改，并建立起严格的土地用途管制制度，取缔农村业已存在的建设用地市场，把国有建设用地市场变成卖方垄断的土地市场。 　　虽然2007年中共十七大报告再次强调“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，同年颁布的《物权法》，也在公有土地上设定四种用益物权，变原来土地“公有公用”为“公有私用”。然而，为《土地管理法》所限，集体土地不能设置建设用地使用权，农村宅基地使用权没有处分、收益权，国有、集体成为两种并不平等的公有制。 　　2008年十七届三中全会《决定》明确指出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。但多年过去了，“城乡统一的建设用地市场”仍无大的动静。 　　2013年中共十八届三中全会《决定》话说得更重：“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并指出“建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。要“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。 　　然而，2014年国土部出版的《新型城镇化之土地制度改革路径》（国土部土地管理制度改革研究小组的研究成果）称，“不能过于强调私权利和过分夸大市场力量”，还要“继续坚持用途管制、土地征收、有偿使用三大核心制度”。三中全会《决定》几经解读，“城乡统一的建设用地市场”被限定建在符合规划和用途管制的存量乡镇企业用地上。 现行土地制度的实质和绩效 　　作为1998年版《土地管理法》核心的土地用途管制制度，其内涵可以概括为三句话： 　　取消集体土地业已普遍存在、自发设置的建设用地使用权，限制农村宅基地使用权流动，规定农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，扩大征地范围，由政府垄断建设用地的配置与供给（《土地管理法》第43条、62条、63条）。 　　政府编制土地利用总体规划，规定规划期末的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指令性控制指标，层层分解下达基层，按指标划定土地利用区，确定每块土地的用途，单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地；又编制年度土地利用计划，规定每年新增建设用地量、占用耕地量等控制指标（《土地管理法》第17-20、24条）。 　　规定一套繁复的行政审批制度，大凡土地用途转变和权属转移要经过行政审批，以保证规划、计划指标的实施。把土地利用的宏观调控变成全面的、严格的个量管理（《土地管理法》第21条、26条、44条、45条、59-62条）。 　　这套被称为“世界上最严格”的土地用途管制制度，实际上是与市场配置背道而驰的、政府起决定性作用的土地资源行政-计划配置制度。 　　同时，虽然按《城市房地产管理法》建有国有建设用地市场，但是一个政府卖方垄断的市场。上市的工业用地