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公民有序政治参与视角下信访制度完善 　　摘要：公民有序政治参与是民主政治的基本要求，信访制度是公民有序政治参与的主要渠道之一。然而目前，这一功能存在错位，导致渠道作用没有得到很好发挥。本文以公民有序政治参与为视角，分析了信访制度应有的功能定位及发生功能错位的危害，进而提出了完善的建议。 　　关键词：政治参与；信访制度；功能定位；完善 　　中图分类号:D632.8 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2011)02-0004-02 　　 　　公民有序政治参与是民主政治的基本要求，是我国公民的一项重要政治权利。它不仅有利于保障公民表达自身的利益诉求、实现自身的权利，也有利于加强党和国家决策的科学性、民主性，进而实现政府和公众的良好互动。扩大公民有序政治参与的关键在于畅通公民政治参与的途径，完善公民政治参与的制度供给，其中信访制度是公民有序政治参与的重要渠道之一。 　　一、公民有序政治参与的提出、内涵与渠道 　　改革开放以来，随着经济社会的不断发展，公民的利益和需求逐渐多元化，权利意识日益唤醒，并得到强化，越来越重视参与国家政治，使得公民政治参与的广度和深度都在增加，有力推动了我国的政治现代化水平。 　　（一）公民有序政治参与的提出、发展和内涵 　　党的十六大报告中提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与。”党的十七大报告中进一步深化这一概念，指出：“要坚持国家一切权利属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。”目前，经过不断的发展完善，已成为比较系统和科学的概念。 　　公民有序政治参与中强调和突出的是“有序”二字。有序，就是建立和遵守法制，即合法化、理性化、程序化［1］。公民有序的政治参与是指公民在认同现有政治制度的前提下，按照宪法和法律的规定，以合法的程序和方式直接或间接参与政府决策和政治活动的政治行为。强调和重视有序参与才能切实地实现公民的权益和需求，更及时地避免和化解社会矛盾，推动我国民主建设和维护社会政治的稳定。 　　（二）公民有序政治参与的渠道 　　目前我国公民有序政治参与的制度化渠道主要有：人民代表大会制度、中国共产党领导的政治协商制度、听证制度和信访制度等。其中信访制度是目前公民有序政治参与最重要的渠道之一，公民通过各种合法的形式向党和国家机关反映意见、建议和诉求，发挥着联系党、政府和人民的纽带作用。 　　一、信访制度的含义与应然功能 　　新中国的信访制度成立于1951年，到目前经历了60年的发展历程，信访制度的功能、体系等在发生着变化，那从建立到目前信访制度本质的功能应该是什么，我们有必要对信访制度的应然功能进行定位。 　　（一）信访的含义 　　信访的含义有广义和狭义之分。一般来说，我们平时所说的是广义的信访。是指群众向党、政、司法、人大、政协、人民团体、新闻媒体等机构以各种方式反映情况，提出意见、批评或提出要求的活动。［2］ 　　（二）信访制度的应然功能 　　信访是我国公民有序政治参与的重要渠道之一，这在信访制度建立之时就作了规定。1951年中华人民共和国政务院颁布《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着信访制度建立起来，该文件明确规定：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意为人民服务……对于人民的来信或者要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”这可以看出信访制度的建立初衷就是让人民群众反映意见、建议，党和国家听取并进行处理，实现人民的政治参与和国家与人民的政治沟通。从目前实行的《信访条例》中“公民……向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见”的规定中依然可以看出信访制度保障公民的政治参与的功能，同时在《信访条例》中有“投诉请求”的规定，这是信访制度的另一项功能即权利救济功能。纵观信访制度的这两种功能，政治参与功能是主体功能，权利救济功能是补充性功能。这一点在《信访条例》第14条“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定中，明显可以看出。由此可见，信访制度的主体功能应当定位为政治参与功能，这也是与将信访作为公民有序政治参与重要渠道的目标相吻合的，而权利救济功能只是信访的补充性功能。这是信访制度所应有的功能定位和功能层次，但当前的信访制度明显并不符合这一功能定位，发生了明显的功能错位。 　　三、目前信访制度的功能错位认识 　　我国进入社会转型时期之后，人们越来越多地通过信访寻求纠纷的解决和权利的救济，信访制度的权利救济功能逐渐超过信访制度本应具有的政治参与功能而成为当前信访制度的主要功能。一些学者在分析中指出，按照信访主体利益动机划分，公民信访活动的内容主要有：请求解决个人或所属群体的矛盾、困难，即反映问题、陈