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关于行政问责理论与实践探讨 　　〔摘要〕 行政问责是民主政治发展的产物。作为一项政治制度，起源于英国的责任内阁和美国的三权分立与制衡。行政问责的核心内容是“责任”，包括政治责任、领导责任、法律责任和道义责任四个方面。坚持和改善党的领导、实行政务公开是实现行政问责的前提条件；构筑行政首长的“核心”地位、建立健全监督机制是实现行政问责的外在条件。?? 　　 〔关键词〕 行政问责；政治责任；领导责任；法律责任；道义责任?? 　　 〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2008）06－0086－05 　　 　　“行政问责”一词，在我国目前的法律法规中尚未有正式定义。一般而言，是指对不履行或不能正确履行行政义务的行政机关及其工作人员追究其应负责任的行为。在国外,美国学者杰#8226;M#8226;谢菲尔茨（Jay M.Shafritz）主编的《公共行政实用辞典》中将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。[1]对行政官员进行问责尤其是对行政高官进行问责，是现代民主制度的应有之意。这种问责形式在我国的政治生活中已经逐步发展起来，并日趋重要，特别是在近几年的重大事件处置中显现出来。??①这是我国政府积极回应社会公众诉求所采取的一项行之有效的措施，对强化政府的责任意识、树立政府的良好形象、提升政府的社会公信度起到了巨大的推进作用。但是，我国行政问责的历史毕竟不长，要充分发挥行政问责应有的社会效应，推进“责任政府”建设，就必须对行政问责进行法律学的研究，以构建起具有中国特色的行政问责制度。本文仅就行政问责的理论基础、责任内涵、实现条件和存在的问题等作一探析，以期为构建统一的行政问责制度抛砖引玉。?? 　　 　　一、行政问责的理论基础与宪政依据?? 　　 　　行政问责制度是近现代民主政治发展的产物。作为民主政治的基础――主权在民思想，即国家的一切权力属于人民，而人民作为一个整体不可能行使国家公共权力，因而有必要“将权力转移给使用者即被授权的人。”[2]而被授权的人必须对权力的所有者负责，这就是行政问责制度的理论基础。?? 　　行政问责制度的发展源于英国的责任内阁制实践。英国是欧洲资本主义发展最快的国家，资产阶级随着经济力量的日益强大，纷纷要求政治上的“平权”，主张以资产阶级民主来对抗封建专制，最终通过资产阶级革命，取得反对封建王权的胜利。1688年《权利法案》的通过，标志着议会权力高于一切的君主立宪制政体在英国确立。它强调主权在人民手中，只有通过民选的议会才是国家最高的权力机关，其他的一切权力都应由议会派生，并向议会负责，政府由议会选举、决定组成，向议会负集体责任。这就是英国责任内阁行政负责制的基本内容，也是人类历史上第一次把行政这一管理国家的重要职能作为从属于议会的权力。然而，当时的英国虽然确立了责任内阁负责制，但“负责”的涵义并不明确，君主制仍然是英国的宪法制度，内阁会议仍由国王主持，国王还拥有很大的行政权――外交、宣战、讲和、统治殖民地。议会名义上虽然已拥有至高无上的权力，但因其不能经常开会，实际上还不能控制内阁，这种现象直到18世纪中叶才逐步改变，最终形成了议会“问责”政府的能力。洛克在1689年的《政府论》一书中指出：最好的政府形式就是由民选议会掌握最高权力的政府，以此为出发点，认为“三权”（立法权、行政权、对外权）中，立法权处于最高的地位。洛克的分权思想与英国的宪政实践，对孟德斯鸠的分权理论产生了深刻的影响。孟德斯鸠明确地将国家权力分为平等的立法权、行政权、司法权。三权的性质、功能不同，不能互相逾越或替代，而应相互牵制与均衡，以达到“以权力制约权力”，防止权力滥用的目的。这就将行政权的“权力与责任”关系推向一个新的高度。正因为行政权不同于立法权、司法权，所以行政既要讲究制约，又要讲究效率。立法上的反复与拖延是慎重的表现；司法上繁琐的“正当法律程序”是维护司法独立所必需；而行政主要是执行法律的行为，就需要迅速、及时。孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中有句精辟的名言“行政贵乎迅速，与其托付于多人，不如托付于一人”，[3]卢梭虽然不主张分权，但他还是认为政府的活动“负责人越多，处理事务越慢，最活跃的政府是一个唯一的人的政府。”[4]正是在这种分权和行政个人负责的思想影响下，1787年美国联邦宪法的制定者才果敢地将行政大权交于总统个人行使，同时，议会、司法可以依照职权并按法定程序向总统问责。?? 　　从上述英国的责任内阁制和美国的总统负责制的产生过程中，我们可以看出，行政问责是资产阶级的主权在民思想的必然要求，也是资产阶级责任政府的基本内涵。应当说上述的问责属于国家体制范畴上的最高层次的“问责”，而非一般意义的政府行