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农村承包地协议流转中存在问题及其法治对策 　　摘 要：承包地协议流转是农民实现土地财产权利的重要途径，但实践中存在流转土地的用途被私自变更、发包方同意形式化、约定流转期限超出法定承包期、政府部门的监管缺失等问题。为了既有效保护农民土地权利，又规范推进城乡统筹发展，我国应加快农村土地承包经营权的确权颁证工作，完善发包方同意的制度设计，由政府部门制定和发布统一文本的承包地流转合同，加强土地用途管制，及时纠正违法行为。 　　关键词：承包地流转；土地用途管制；土地确权颁证 　　中图分类号：D923文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2016）04-0061-05 　　目前，农村承包地流转引发的土地用途变更等问题在一些地方频繁发生，造成了诸多不良影响。为了既让农民真正实现土地权益，又守住我国耕地红线和确保国家粮食安全，相关法律应当结合农村现实需求，作出更加具体、明确、有针对性和可操作性的规定，执法、司法层面应加强配合。本文基于实践调研，分析目前农村承包地协议流转中存在的突出问题，并结合我国现行法律规定提出有针对性的解决对策，以期推进农村承包地规范流转。 　　一、农村承包地协议流转的现状 　　随着我国新农村建设进程的加快，各地都采取了居民点整理、集中居住等方式对原来比较分散的农村居民进行集中安置。在这一过程中，必然涉及农民原有承包地权属的变动，变动的方式主要是政府行政行为引起变动和农民之间协议变动。前者是指根据政府的统一规划和安排，原来几个村民小组的农户被集中安置在一个居住区，居住区的土地原来属于其他集体经济组织的承包地，这些承包地基本上都是撂荒地，长期无人耕种，政府将这些承包地通过变更土地用途变为宅基地，然后在居住区农民中统一分配，一户一宅，宅基地的面积、格局都要符合政府统一规划。后者是指农民之间通过达成口头或者书面的协议，使承包地权属发生变动。由于政府规划的宅基地面积较小且比较统一，无法满足农民多样化的生产生活需求，所以很多农户都选择对与自己宅基地相临近的承包地进行利用，主要用于扩大宅基地面积、进行养殖或其他用途，这种利用承包地的方式主要是通过口头或者书面协议对承包地进行流转。据笔者调查，通过口头协议进行承包地流转的现象较少，约占承包地协议流转总量的30%，大部分承包地流转都有书面合同。 　　农户之间签订承包地流转协议的主要内容包括：甲方（转让方）将自己位于乙方（受让方）宅基地附近的承包地，根据承包地的区域位置、当地经济发展水平、土地市场价格等因素，以数千元或者数万元不等的价格一次性转让给乙方。甲乙双方签字确认协议生效或协议通过各种程序生效后，乙方将全部转让费一次性付给甲方。甲乙双方明确约定，协议生效后土地转让权归乙方，任何单位或个人对该土地转让权提出异议时，由甲方负责妥善处理；协议生效后任何一方违约，需付给对方一定数额的违约金。 　　承包地协议流转的完成一般经过如下步骤：想占用他人承包地的农户（乙方）通过熟人找到承包地经营权人（甲方），甲乙双方就承包地的具体面积、价格等进行协商、达成一致意见并共同起草流转协议。如果协议双方属于同一集体经济组织，则双方签字后协议即生效，不需要经集体经济组织同意。如果协议双方分别属于不同的集体经济组织，则流转协议还需要经过甲方即转让方所在集体经济组织同意后才能生效。实践中，集体经济组织在流转协议上盖公章即表示同意。一旦协议生效，受让方就会将转让费一次性付给转让方，转让方对如何使用土地不再干涉。 　　对于转让方和受让方来说，承包地协议流转是一个双赢的结果。首先，我国《农村土地承包法》第38条规定土地承包经营权可以通过互换、转让的方式进行流转，因此，农户之间签订承包地流转协议不存在法律风险。其次，就转让方而言，其所转让的承包地本来就是抛荒地或者不愿耕种的土地，不能为其带来任何经济利益，如果有人愿意出钱购买其土地承包经营权，其自然愿意出售。最后，就受让方而言，通过支付一定数额的金钱获得其宅基地周边土地的使用权（在有的农户看来甚至是土地所有权），可以很好地满足其生产生活需求。 　　承包地协议流转是我国法律允许的土地流转方式之一，目前很多农村地区都在采取这种方式进行承包地流转。但是，分析实践中这类承包地流转协议的具体内容可以发现，承包地协议流转中存在很多问题，这些问题影响农民土地财产权利实现，对我国耕地保护政策和粮食安全也造成一定威胁。 　　二、农村承包地协议流转中存在的主要问题 　　一般民事法律行为的成立需要具备当事人、标的、意思表示三个要件，目前的承包地流转协议都有流转主体、标的和当事人的意思表示，因而在形式上是合法、有效的，但其内容和履行方面存在很多问题，主要包括流转土地的用途变更问题，发包方同意形式化的问题，流转土地的约定期限超出承包期的问题，政府监管缺失的问题等