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农村政策执行阻滞成因分析 　　【摘要】：政策执行是一个动态连续的过程。农村政策执行过程中常常出现阻滞，文章试图从政策质量、执行主体、政策目标群体、环境因素等四个方面分析造成农村政策执行阻滞的原因。 　　【关键词】：农村政策；政策执行阻滞原因 　　中图分类号：F0文献标识码：B文章编号：1002-6908(2007)0510122-02 　　 　　实现农村经济持续发展和农民收入不断提高，实现社会主义新农村建设的目标，建立和谐农村都有赖于对国家政策的有效执行。然而，国家的政策在农村实际执行过程中常常受到阻滞。分析其阻滞的成因对于我们探究防治对策有重要意义。 　　 　　一、政策执行的涵义 　　 　　所谓政策执行就指政策执行者将政策方案付诸实施，即按照政策案的要求和计划以实际行动有步骤地实现政策目标。阻滞包括两个方面的内容，这其中的“阻”指“艰阻、难行”之义。“滞”指的是“停滞、不流畅”，《淮南子?时则训》中就有“流而不滞”的说法[1]。将“阻”和“滞”合在一起用来表示事物发展过程中出现的间断、不顺畅甚至停止不前的情况。因此，我们可以把政策执行阻滞理解为：政策执行过程中的执行活动因某种不利因素而出现间断、不顺畅甚至停止不前，进而导致政策目标不能顺利实现甚至落后的一种情况。那么农村政策执行阻滞就是指农村的政治、经济、文化、社会各个方面的政策方案不能顺畅的有计划、有步骤的付诸实施的情况。 　　 　　二、农村政策执行中阻滞的主要原因 　　 　　当前我国农村政策执行中阻滞很多。究其因，可以从政策质量、政策执行主体、政策目标群体和政策环境等方面来探究。 　　（一）、从政策质量分析 　　1、政策缺乏合理性 　　政策的执行效果首先受制于政策本身质量的高低。正如美国政策科学家安德森说：“对政策的不服从还可能产生于法律的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准”[2]。通常某项政策得不到切实的执行，一个简单的道理就是这项政策不合理。所谓政策的合理性包括两层含义：一是政策是否针对了客观的政策问题，政策内容是否反映了客观存在的实际情况；二是指政策执行是否有现实的可能性即是否具备能够切实地解决这一政策问题的条件。合理的政策是政策得以有效执行的前提和基础。无怪乎，美国管理学家德鲁克说：“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定制定了超越性的政策目标”[3]。 　　2、政策缺乏明确性 　　政策的明确性是政策有效执行的重要前提条件之一。政策必须明白、清晰、决不能摸棱两可、含糊不清，否则就容易因政策执行者对政策内容的曲解而导致政策执行的阻滞。而且，政策的含糊不清还容易给政策执行中的投机取巧者留下钻空子的余地。难怪国外学者强调说：“在制定和实施过程中，必须堵塞漏洞。如果对钻空子和回避的可能性认识不足，便会持续发生种种不良行为[4]。 　　3、政策缺乏可操作性 　　由于缺少必要的政策手段和政策资源，以及政府在制定政策时未能调查实情，决策所涉及的方方面面未能相互协调，进行通盘考虑，因而一些政策缺乏实际操作性而无法贯彻执行。比如：我国曾实行粮食保护价政策，但由于当时这项政策在中央和省一级未建立相应的粮食风险制度，结果使保护价就无法真正得到执行。 　　4、政策缺乏稳定性 　　政策稳定性是政策得以有效执行的重要前提。政策变化无常，不能保持稳定，使执行者无所适从。长此下去，他们慢慢便会失去对政策的信赖，进而漠视政策，导致令不行、禁不止，政策的合法性严重丧失。 　　5、政策缺乏公平性 　　政策的公平性指政策是不偏不倚、不能倾斜的，具有普遍适用性，要在政策面前人人平等。政策的公平与否会直接影响到目标群体对政策接受并严重制约政策的执行效果。因此，为了政策的公平性，使政策在执行过程中能充分发挥其应有的效力，我们应尽可能避免使用“政策倾斜”。 　　（二）、从农村政策执行主体分析 　　农村政策执行的主体是乡镇政府和农村基层组织（村委会和村党支部）。在我们的农村政策执行过程中，政策执行主体存在以下四个方面的不足： 　　1、政策执行人员缺乏政策认知 　　政策认知指人们对于政策的认识和理解。对政策执行人员来说，政策认识水平的高低主要看他们对政策内容和精神实质理解和掌握的多少和程度。准确的政策认知是政策有效执行的前提条件，政策执行人员只有对政策的内容和精神实质有了正确的认知，才可能保证政策的有效执行。在现在的农村政策执行过程中，存在“政策好，落实难“的悖论。这其中一个重要原因就是农村政策执行人员对政策缺乏充分的认知。广大农村政策执行人员自身知识素质偏低，尤其是村干部，往往只有小学和初中文化，甚至有人一字不识。另外，广大农村政策执行人员特别是村干部未能有足够的时间对政策进行深入、系统的学习、理解和掌握。他们往往替代性的用一些土政策来执行，导致政策目