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北京市乡镇人大调查后几点思考 　　摘要：乡镇作为最基层的一级国家政权，与人民群众的关系最接近，同人民群众的利益最直接，因而也就最需要发展人民民主，最需要把人民代表大会这个人民行使当家作主权力的机关建设好、完善好。当前，乡镇迫切需要解决如下四个问题：关于乡镇人大是否需要设立常设机构问题，关于乡镇人大常设机构的设置方式问题，关于乡镇政府领导直接选举问题，关于乡镇人大与村民自治组织的衔接问题。 　　关键词：乡镇人大；直接选举；村民自治组织 　　文章编号：978-7-80712-402-3（2011）02-060-02 　　 　　2010年，随乡镇人大课题组就北京市乡镇人大的状况做了比较深入的调查研究，历时半年，接触十余个区县，百余位乡镇人大干部，收获很大，感受颇多，写了一篇随笔性的文字，发表在《人大研究》（2010年第3期）上。文章从11个方面总结了北京市乡镇人大的经验，主要是关于召开乡镇人民代表大会的经验、关于乡镇人大主席团建设的经验、关于乡镇人大主席设置问题的经验、关于乡镇人大行使决定权的经验、关于乡镇人大行使监督权的经验、关于区县人大和乡镇人大实行工作“联动”的经验、关于乡镇人大对乡镇政府领导开展述职评议的经验、关于乡镇人大议案办理工作的经验、关于开展代表工作的经验、关于乡镇人大解决经费问题的经验、关于区县人大常委会对乡镇人大进行工作指导的经验等。但没有谈及乡镇人大建设和发展中的许多问题，特别是有些理论性的问题很值得探讨。这里专门就几个问题谈些想法以后补充。 　　一、关于乡镇人大是否需要设立常设机构问题 　　依目前法律说，乡镇人大在体制上尚未定型，其最主要的表现就是作为这一级国家权力机关的人民代表大会究竟以何种方式得以经常性的运转还没有定下来。而乡镇作为最基层的一级国家政权，与人民群众的关系最接近，与人民群众的利益最直接，因而也就最需要发展人民民主，最需要把人民代表大会这个人民行使当家作主权力的机关建设好、完善好。而解决这个问题的重要途径之一就是在乡镇一级设立人民代表大会的常设机构是当前迫切需要解决的一个问题。 　　过去长期没有解决这个问题，主要理由是说乡镇地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以经常性地召开代表大会来讨论问题、决定事情。这当然是好意，可以使得经常性参与行使当家作主权力的代表更多更广。但是，现在情况比较过去已经发生了很大变化。一是乡镇几经合并①，规模已经很大，辖区面积达数百平方公里、人口数量达十几万的乡镇已经很多，经常性地召开代表大会已属不易。二是乡镇事情还是很多的，经济、政治、文化、教育、卫生、民族、人口、治安方方面面，而且有很多关系民生的大事，需要乡镇人大经常性地行使重大事项决定权。三是乡镇政府权力已经很大，有的乡镇财政达到十几亿甚至是几十亿，而且乡镇政府管的都是与老百姓息息相关的事情，需要乡镇人大经常性地行使监督权。四是越是基层，离老百姓越近，越是需要民主，老百姓自己的事情由老百姓自己当家作主，这已是基层最有成效的治理方式，也是现代政治生活的常识。 　　所有这些都表明，在乡镇一级设立人民代表大会的常设机构是完全必要的，也是十分迫切的。 　　二、关于乡镇人大常设机构的设置方式问题 　　乡镇人民代表大会的常设机构如何设置呢？从目前的情况看，大体有两种方式可供选择。其一是仿照县级以上地方人大常委会的模式，设立乡镇人大常委会，作为自己的常设机关。其优势是有现成的模式可以参照。当然，与县以上地方人大常委会相比，乡镇人大常委会的职权不一定那么大，比如政府个别副职的选举与罢免可以仍然由人民代表大会来行使等等；乡镇人大常委会组成人员包括主任副主任的数量也不一定那么多，能够形成一套简约的班子即可；乡镇人大常委会的机关设置也应当尽可能的精干。其二是在现在的基础上，把乡镇人大主席团常设化，正式赋予它人民代表大会常设机关的一定职权和功能。当然，要使它能够履行自己的职能，人员应该有所增加，机构应该有所完善。这两种方式，前者是在地方人大常委会的基础上做减法，后者是在乡镇主席团的基础上做加法，这都是可行的。 　　还有一种意见，就是在乡镇一级仍然实行议行合一，即由乡镇政府首脑兼任主席团主席，或者说是主席团主席兼任政府首脑，不分专、兼职，就是一身二任。这样做的好处是，机构精干，运转灵活，效率高。但是，在目前体制下，乡镇人大对政府的监督就可能成为问题了。提出这个主张的同志同时还提出，这个方式有个前提，那就是要实现乡镇政府官员的直接选举，即由选民直接投票差额选出自己的乡镇长。当然，乡镇长也就直接在选民的监督之下了。 　　三、关于乡镇政府领导直接选举问题 　　其实，不管乡镇人大设立不设立常设机关，也不管按照什么模式设立，都应该在乡镇一级早些实行直接选举。这里说的直接选举，不是指人大代表的直接选举，而是指乡镇政府首脑