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双向互动学校内部管理制度产生另一种路径 　　每所学校都有各种各样的内部管理制度，如教职工代表大会制度、教师的奖金分配制度、教师评价考核制度、教案规范化制度、学生操行评定制度等，很多学校还把一些规章制度汇编成了手册。管理制度的产生、修改和执行是学校管理的重要组成部分。 　　管理制度作为学校师生的行动准则，以潜移默化的方式会对师生的情感、态度和行为产生深刻而微妙的影响。因为“在日常生活中，一个人事实上能（该）做些什么，不能（该）做些什么，拥有什么权利，承担什么责任，做了某事，做出了某种行为就会达到什么或失去什么，这都是由他或她所生活于其中的那个制度体系所先在的规定了的。在大众层面一般说来，一个人事实上只能享受这个制度体系所规定、所赋予的权利，一个人事实上必须履行这个制度体系所规定、所加予的义务。”[1]学校内部的管理制度同样如此，它通过奖励、约束、惩罚、限制等各种方式对学校师生的校内行为产生影响。 　　那么，学校的内部管理制度是怎样产生的呢？根据笔者对一些中小学校的调查和对一些教师的访谈，学校的内部管理制度的制定程序是这样的：以校长为首的学校领导层根据对学校工作的判断或是根据上级教育行政部门的安排，提出制度构想或预案，然后，在行政例会上或是专门召集相关领导人开会讨论，并安排某位领导人负责起草初稿，再交由校长及主要部门负责人修改、补充、完善，在此基础上确定征求意见稿；接着，把征求意见稿下发到学校各教研组或年级组，征求广大师生的意见；最后，正式确定一项学校内部管理制度。从学校内部管理制度产生流程看，很明显，很多校内管理制度都是自上而下地制定出来的。所谓自上而下，就是制度的制定是以校长为首的学校领导层首先提出来，并在领导层内部充分通过讨论、修改，而普通师生只是最后通过征求意见的方式参与制度制定，在制度出台的整个过程中，他们是被动的，不了解制度制定的相关的背景，因而也就难以提出制度建议，更不用说参与制度讨论、决定制度内容了。换言之，制度制定的程序是由上面的学校领导层向下面的基层师生流动的。 　　学校内部管理制度是自上而下产生的，这种制度产生方式虽然保证了学校领导层充分发挥主导作用，提高了制度出台的效率，但并不能保证学校领导层能够制定出科学、合理的学校内部管理制度。管理制度的最终目的是借助于一套行为规范，给学校生活带来有序、和谐的管理行为，而实现这一目的的关键是要保证学校师生从制度中获益，享受到工作、学习生活中的自由、充实和愉快，从而保证他们积极自觉的遵守制度，甚至最好成为他们稳定的行为习惯。要实现这一目标，就必须充分了解制度涉及到的当事人的需要、利益和观念等信息，对这些方面的信息掌握得越充分，就越能保证所制定的制度符合当事人的需要、利益和观念，也就越能保证制度的科学性和可行性。但在自上而下制定制度的实践中，以校长为首的学校领导层虽然对学校的基本情况比较了解，但是，制定的绝大部分制度是针对学校师生的，最终是要学校师生去贯彻实行的，所以，学校师生需要、利益和观念的信息是制定科学制度的前提条件。校内管理制度的自上而下的方式尽管在最后会以征求意见的方式使师生的意愿得以反映，但这种征求意见的方式往往会沦为形式主义的做法，而远远不能充分掌握上面所述的信息。因为这些信息分散在每个师生的头脑之中，而学校管理层仅靠征求意见来判断师生内心的想法和需要是远远不够的。总之，自上而下的制定制度方式可能导致学校领导层缺乏与广大师生进行平等有效的沟通，从而不能全面、准确地了解制度当事人的内心真实的需要、利益和观念，而这必然导致师生对学校制定的制度的认可度或满意感不高，使制度缺乏科学的依据。 　　另外，自上而下的制定制度还可能会使公正遭到质疑，时常存在公平失衡的问题。尽管参与制定制度的主体会一再声称，他们所制定的制度如何公正或公平，“但在制度、规则的制定过程中，总有其立场、出发点和各种预设前提，这些立场、出发点和前提肯定是有利于参与制定制度与规则者的。所以，不论多么超然、客观、公正的规则，都不可避免地存在着制度非中性问题。这是不以任何人的主观善良愿望为转移的。”[2]例如，某中学的岗位津贴制规定，学校教职工的岗级由校考核委员会严格按照“考核标准”来确定。考核标准共包括12项内容，分别是：（1）职称；（2）学历；（3）教龄；（4）近六年内任教高三届次；（5）是否是学科带头人或骨干教师；（6）是否受到过国家、省、市、县表彰；（7）是否是学科教学、教研业务领导；（8）近三年教学实绩；（9）学生参加竞赛获奖；（10）教师业务评优获奖；（11）承担并完成各级教科研课题；（12）其它反映教学实绩和知名度的材料。[3]从以上12项考核标准中，我们可以看出，这样的考核标准最有利于以校长为首的学校领导层，除了考核标准的第7项直接规定了相应的职位可以获得相应加分外，第5、6、1