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协作性公共服务中国地方政府间关系发展新策略 　　摘要：将“协作性公共服务”作为一种创新型策略和政策工具引入中国地方政府间关系的发展实践中，既是为了适应市场经济的纵深发展、回应城市化进程中的问题外溢、缩小地区间差距的客观需要，同时还可产生资源聚集、优势互补、经验共享、责任共担等主观效应。而实现协作性公共服务的基本路径，则包括以项目导向型的协作模式作为政策工具选择、构建政府间横向转移支付机制、完善政府间协作的法律框架、构建政府间公共信息互通网络等四个维度的路径设计。 　　关键词：协作性公共服务；政府间关系；公共服务 　　中图分类号：D625 　　文献标识码：A 　　文章编号：1003-1502(2010)05-0030-05 　　 　　一、问题的提出 　　 　　市场经济发展和经济全球化的浪潮中，地方政府的经济力量和主体性在不断增强，如何既能维护中央政府的政治权威，又能促进政府间通力合作来共同处理公共管理事务，成为各国政府都在关切的一个紧要议题。虽然各国政府间关系的发展模式与过程有很大的差别，联邦制与单一制国家亦有其不同的演化历程，在复杂情境中寻找各自的模式，但大体而言，均朝分权与合作的方向演进。通览世界典型国家政府间关系的发展历程，可以发现各政府主体之间正在从科层关系(Bureaucratic relations)或双元分立(Dual system)的辅助与分工关系，向着伙伴关系(Partnerships)嬗变，强调合作、协力与对等的互助模式，不约而同地兴起“府际合作”(intergovemmental cooperation)或“跨域治理”(interregionalgovernance)之风潮，在政府间形成纵横交错的公共事务协作网络。通过发展更为积极的互相依存与分享关系，各政府主体在公共政策与管理上的合作已是共同的趋势，政府间关系正在走向更加多元化、动态型的伙伴协作与共治的形态。这其中各国政府间关系创新方案中重要的共同趋势之一，就是政府间“协作性公共服务”机制的广泛发展。 　　协作性公共服务(collaborative public service)的机制为各国政府间关系的发展提供了适宜的生长点，日益成为政府间关系演变的一项新策略。以有效协作为基础的政府间相互依存的公共服务结构框架，是启动政府间公共服务中的协作行动，乃至整合政府间关系发展的核心所在。协作性公共服务模式注重通过政策协调实现服务的整合，即在各政府主体保持分离性状态的前提下，为着共同的公共服务事业目标一起进取，共享收益。这种新型的协作性公共服务供给体系是服务型政府建设中新的政策执行模式和主导性政策工具，是政府间协作履行公共服务职责的最佳实践模型，并已经成为世界典型国家中跨区靖陛公共服务传递的普遍机制。 　　 　　二、发展协作性公共服务的客观理由 　　 　　从目前中国经济社会发展所产生的政策诉求来看，在地方政府间发展协作性公共服务是基于以下几点客观理由： 　　 　　(一)市场经济纵深发展的必然要求 　　随着我国市场经济的深入发展，地方政府在这一过程中面临着一系列新型社会事务与公共管理问题。它既不限于纯粹的地方政府辖制范围内，亦不完全属于中央政府的辖制范围内，即是说并非往常的单一政府管理范围内的公共事务，其解决之道涉及到两个以上的地方政府间组织的行为交往与关系协调，需要多主体间的多边联合行动与协作，以及建立在各主体协调基础上的多边政策协商。 　　在现代市场经济条件下，地缘关系对社会成员的束缚作用逐渐降低，社会成员的集中和迁徙已成为社会的常态。同时由于区域经济一体化的推进，越来越多的公共服务超越了原有行政区单元政府的功能范围，各种跨行政区域或经济区域的区域性公共服务问题交叠丛生。于是社会公共服务职能的实现，更多地需要各政府主体通力合作才能完成。在这种情况下，有必要通过调适政府间关系，尤其是在政府间某一特定公共服务领域中建立起合作关系，以推动政府间关系模式发生质的变化，并使之成为推进政府间关系良性发展，最终形成互利双赢的实现机制。政府间公共服务协作关系的确立，有助于在政府间进行合理的分工，打破阻隔政府间在多个领域合作的藩篱，实现资源的优化配置和经济社会效益最大化。在社会公共服务领域越来越多的协同行动已成为政府间关系的高度黏合剂，是提高政府间相互依赖程度的客观基础。 　　 　　(二)对城市化进程中“问题外溢”的有效回应 　　城市化推动人类生活方式从“田园时代”进入“都市时代”，使得社会生态环境愈加复杂。随着三十余年间经历了快速的工业化与市场化，中国的城市化进程已得到极大推动，政府面对的是一种全新的行政生态环境。在一个开放、信息传输发达和高度流动性的社会里，不同地域之间的交互渗透愈发加深，以往“单位”行政区域或公共部门的所谓“内部”公