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合理性原则下行政不当行为之审视 　　摘要：华侨作为定居在国外的中国公民，其身份具有一定的特殊性。中国政府对于归国华侨给予适当的照顾，国内的有关政策并不一定适用于华侨群体。本文从对华侨夫妻在国外所生二胎子女回国落户征收社会抚养费这一具体行政行为入手，以行政法的视角对其合法性与合理性进行了思考与探讨，认为应属于行政不当之行为。 　　关键词：华侨； 社会抚养费； 合法性； 合理性； 行政不当 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）01-0108-03 　　 　　一、 问题提出 　　甲、乙夫妻二人分别于1992年和1993年赴新加坡，并于1996年取得新加坡永久居住权。在新期间，该夫妻先后于1997年和2001年生育两子。2002年，该夫妻携子举家回国定居。在为其次子办理落户事宜时，B直辖市H区人口和计生委向其下达了社会抚养费征收决定书。该夫妻不服该决定，向H区政府提请复议，认为H区人口和计生委征收其社会抚养费的决定考虑事实不全面，适用法律不妥。H区政府维持了区人口和计生委的征收决定。 　　本案的焦点问题是“人口和计生委对均为华侨的夫妻在国外所生二胎子女回国定居落户时征收社会抚养费是否合适？” 　　 　　二、 法理探讨 　　征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为，它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿，以调节自然资源的合理利用和保护环境。因此，社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。从本质上说，征收社会抚养费属于行政征收行为，其目的是为了公共利益而对特定相对人的某些财产权进行转移。因此，政府行使征收权，转移相对人的财产权应当符合行政法上的合法性原则和合理性原则，任何合法不合理或合理不合法的行为都是不允许的，这是依法行政，建设法治政府的基本要求。 　　（一） 合法性之辨 　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的基本要求之一就是合法行政。合法行政行为是指符合行政法律规范要求的行政行为。合法行政包括符合事实和法律适用两方面的要求。因此，具体行政行为要具有法律所承认的合法性，必须具备一定的要件。综合行政法学界关于具体行政行为合法性的构成要件的论说，笔者认为，具体行政行为合法的构成要件主要包括行为的主体合法、符合法律授权、内容合法以及程序合法四个方面。结合本案的实际情况，对H区人口和计生委的决定是否合法，也着重从上述四个方面加以分析。 　　第一，从行为主体来看。按照《中华人民共和国计划生育法》第六条第二款的规定，“县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作”。同时，根据《社会抚养费征收管理办法》第四条的规定，“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定”，因此，H区人口和计生委具备征收社会抚养费的行政主体资格。 　　第二，从法律授予的权限来看。人口和计生委征收社会抚养费也不是随心所欲的，而是要受到一定的法律限制，按照《中华人民共和国计划生育法》第四十一条的规定，只有“不符合本法第十八条规定生育子女的公民”，才“应当依法缴纳社会抚养费”。而第十八条规定的是“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”因此，H区人口和计生委是否征收社会抚养费要受到B直辖市人大常委会制定的《B市计划生育条例》中关于可以生育二胎的规定的限制。而且，从案情来看，H区人口和计生委也并未越权行政。 　　第三，从行为内容来看。一方面，由于《B市计划生育条例》中并没有规定均为华侨的夫妻在境外可以生育二胎以上子女的情形，也没有规定其属于免征对象，况且事实上，这并不是地方立法能够规定的内容，而理应是国家层面的立法问题，遗憾的是，国家层面的相关立法中也没有对这类对象免征社会抚养费的规定。因此，H区人口和计生委对该案华侨夫妻免征社会抚养费没有法律依据；另一方面，本案中的华侨夫妻确实存在生育二胎的事实，在落户时其也向人口和计生委如实具表，这就使得计生委必须做出一定的行为，才能完成计划生育行政管理的职能。 　　综上，可以看出，H区人口和计生委向本案中生育二胎，回国落户的华侨夫妻征收社会抚养费的具体行政行为合法。 　　（二） 合理性分析 　　国务院《全面推进依