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后拆迁时代街头官僚组织所面临问题及对策 　　摘 要：1991年3月22日国务院78号令――《城市房屋拆迁管理条例》的颁布，开创了中国的拆迁时代。而2007年10月1日《物权法》的实施则标志着后拆迁时代的来临。面对拆迁背景的变化，街道办这一典型的街头官僚组织在拆迁过程中的巨大作用不容忽视。以西安市M街道拆迁过程为例，街头官僚组织在新拆迁形势下遇到的困境与问题主要有拆迁补偿标准、寻租等现象普遍存在、村民安置回迁、村民拆后生活保障，解决这些问题主要应从明晰街头官僚角色定位、加强自身建设及约束机制、完善并落实相关法律政策等方面入手。 　　关键词： 后拆迁时代； 街头官僚； 街道办事处 　　中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2016.03.009 　　随着我国经济社会的不断发展，城市化水平不断提高，城镇建设飞速推进，城中村改造拆迁问题日益彰显其深层矛盾，由于拆迁政策制定的不完善、补偿安置工作的不合理、执法人员操作的不规范行为导致的暴力抗拆、群体上访等群体性突发事件的不断出现，严重影响了社会秩序的稳定和公共利益的保障。作为在拆迁过程中直接面对群众的街头官僚组织――街道办事处，既是城市拆迁政策最末端的执行者，又拥有一定的“政策制定”能力。[1] 在后拆迁时代背景下，发挥好街道办事处的职能和作用，是良性推动城市发展的应有之意。 　　一、后拆迁时代与街头官僚理论 　　（一）后拆迁时代 　　1991年3月22日，国务院78号令《城市房屋拆迁管理条例》的颁布，开创了中国的拆迁时代，2001年国务院305号令即新《城市房屋拆迁管理条例》（同时废除1991版条例）的颁布正式进入了拆迁时代。2007年原建设部长汪光熹代表国务院向全国人大报告：因《城市房屋拆迁管理条例》与《物权法》相抵触，停止执行。2007年《物权法》的实施标志“后拆迁时代”的来临，而2011年国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施则使后拆迁时代的属性由“拆迁”转变为“征收”。至此，中国的拆迁经历了前后整整20年。而后拆迁时代明显带有以下特征：第一，公私混淆，未严格区分是否为了公共利益的实现，而以政府的强制力推进执行，从而使公众权益受损，与宪法、法律精神相违背；第二，“盲目征收”，没有建设项目而以土地储备为由的拆迁模式大行其道，各种以“征收”为标志的拆迁指挥部纷纷成立，基层官僚变成了拆迁员；第三，有法不依，《宪法》《物权法》《循环经济法》等各种法律、规定并未阻止非公益性的拆迁，却在政策执行过程中被异化、扭曲变成了这类拆迁的帮凶；第四，矛盾激化，执法人员的随意性、自利性，政府的不作为、乱作为，行政复议、行政诉讼等法律途径的立案难等。以上种种都表明化解拆迁矛盾的机制不足。[2] 　　（二）街头官僚理论 　　“街头官僚”一词，是由美国著名行政学者李普斯基于1977年发表的《走向街头官僚理论》一文中提出的。是指处于低层次行政单位，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的基层公务员。参照这一定义并结合我国《公务员法》中的阐述，可将我国基层政府执行类公务员纳入“街头官僚”范围内。[3]作为公共政策链条最末端的执行者，街头官僚在实践中却拥有较大的“政策制定”能力，其行为不仅直接塑造政府形象，同时更是公众与政府关系维护的桥梁。对于街头官僚理论的研究大多关注其较大的自由裁量权，因约束不足导致的行政行为不当，从而造成公共利益受损。但另一方面，相对其繁重的任务而言仅仅有限的政策资源又使其在政策执行过程中处处掣肘，执行力不足。由于上述特征，街头官僚要么顾此失彼疲于应付，要么利用权力进行寻租，这些都遭到群众的批评抱怨，导致关系紧张，街头官僚组织亦被公众认为是僵硬缺乏回应、非人性的群体，最终演变为公众对其暴力抗法行为。 　　（三）街道拆迁行为 　　1. 后拆迁时代这一概念的阐述表明了我国当下城中村改造的法治背景和时代特征。从其四个特征来看，目前改造工作中一方面中央和地方政府在不断出台相应法律、政策来进一步规范自身拆迁行为，而另一方面政府拆迁行为却往往与法律政策背道而驰，通过政策执行中的偏差最终导致政策目标的替代。但是相比以前的暴力扩张、迅速推进，以W街道来看，又存在暴力执法与城中村改造缓慢、政策执行困难并存的现状。如果只一味探讨暴力强迁而不注意到这些城市改造中的新特征，那 接下来的城市建设工作将难以进行。 　　2. 拆迁工作进展能够顺利，不光是依赖政策本身的合理规范，实际贯彻中的政策执行者更是关键一环。街头官僚组织及其工作人员，在政策执行过程中拥有较大的自由裁量权，加之其自身的自利性和行为的随意性饱受公民诟病，街头官僚的行政不当激起政群矛盾的激化，使政府形象受损。但相对于其冗杂的工作内容，拥有的政策资源