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后税费时代乡镇机构改革问题与对策 　　摘要：在农村税费改革背景下，当前乡镇机构存在的主要问题表现在两个方面：一是机构庞大，人员臃肿；二是职能没有正确定位。乡镇机构改革是我国政府机构改革的基础环节，搞好乡镇机构改革既是巩固农村税费改革成果的重要配套措施，也是完善农村管理体制的迫切需要，为此，乡镇机构需要加快政府职能转变，撤乡并镇，精简机构，进行人员分流。 　　关键词：税费改革；乡镇政府；机构改革 　　中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1007－905X(2006)03－146－03 　　农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题做出的一项重大决策。改革的第一阶段从2000年开始，主要任务是通过正税清费、规范税制，治理“二乱”，取消“三提五统”，把过重的农民负担减下来，概括起来就是“减轻、规范、稳定”。从2004年开始，改革进入第二阶段，主要任务是五年时间里在全国范围内取消农业税，取消除烟叶税以外的农业特产税，同时，推进乡镇机构、农村教育体制、县乡财政体制等综合配套改革，概括起来就是“两取消，三改革”。目前，各地农村税费改革步伐加快，尤其是取消农业税将对农村经济社会文化生活带来深刻影响，也将对基层组织的职能配置和运行方式提出新的要求，因此后税费时代的乡镇机构改革成为特别重要而又非常紧迫的课题。 　　 　　一、乡镇机构存在的问题 　　 　　(一)乡镇机构庞大、人员臃肿 　　从1985年起，农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代之。经过多年演变，乡镇机构不断膨胀，机构之庞大令人惊叹。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员有290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数。从总体上看，全国4．5万个乡镇，财政供养人员(包括离退休人员和教师，但不包括不在编人员)达到1280万人。其中约200万人为离退休人员。在职人员中，党政干部约140万人，平均每一乡镇近35人，乡村教师近700万人，占人员总数的65％以上，其余200多万人为事业机构人员。此外还有380万名村干部。平均每40个农民就供养一名干部。同时，领导职数过多、领导班子庞大。一般而言，每个乡镇机构中，党委系统有正、副书记3至4人，专职党委委员5至7人；政府系统有正、副乡(镇)长3至4人，下设6至s个办公室，加之乡镇人大正、副主席，现职领导就有十几个人。乡镇机构人员的臃肿，势必增加乡镇财政的负担。总体上来讲，全国除少数发达地区外，乡镇一级财政大范围地出现入不敷出的局面。尤其是在取消农业税之后，乡镇财政面临的局面将会更加严峻， 　　(二)政府职能没有正确定位 　　所谓政府职能，是指政府根据社会发展的需要而承担的职责和功能，反映着政府活动的基本方向。随着社会生活的发展变化，政府的各项职能在整个职能体系中的比重也发生了相应的变化。农业税的取消对乡镇政府的职能提出了一系列新的要求，首先表现为乡镇政府原有权力的弱化；其次是要求乡镇政府从“无限政府”向“有限政府”、“责任政府”转变；最后是政府管理者角色也要从社会资源的垄断者和分配者，转变为能使各种资源得到合理、有效使用的保护者和监督者，政府的管理职能也要从微观的、直接的控制，转变为宏观的、间接的调控。然而，在现实中我们的乡镇政府职能却没有找到正确的定位，“越位”、“缺位”和“错位”现象并存，主要表现为：一是管了自己不该管的事。现行的地方组织法对乡镇政府的职能权力进行了规定，共7条。归纳起来，主要包括：执行，即执行方针政策、法律法规、决议命令；管理，即管理本行政区域内的经济、文化、财政、公安等各项行政工作；保障，即保护公民个人和各种组织的合法权益，维护社会秩序等。可以看出现行的法律并没有赋予乡镇政府执法权，然而现实中，我们的乡镇干部在税收、计划生育、土地管理等执法、处罚工作中，为了完成考评任务或维护有关秩序，往往充当“主力军”角色，乡镇政府成为执法的主体。二是该管的事情没有管好，从乡镇政府的实际运行来看，相当多的乡镇政府都把自身的工作重点放在上级派下来的硬指标上，甚至为迎合上级要求大搞所谓“政绩工程”，严重浪费了农村有限的公共资源，加重了农民负担。乡镇政府在自身利益的驱动下，忙于为上级政府服务而对于自身应该承担的发展农村经济、提供生产服务、管理社会治安、发展文教事业、保护国土资源和生态环境等“软工作”却缺乏应有的积极性，对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是无心理睬，致使农民对社会治安、医疗卫生、道路交通、水利设施、教育和环保等方面的基本需求无法满足，农民的生存环境不断恶化。二是管了自己不该管的事情。