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可再生能源政策与WTO补贴制度相符性分析 　　摘要：尽管可再生能源发电产业政策的合理性被广泛认可，但这类政策与WTO《补贴与反补贴措施协定》的相符性问题并不甚明确。加拿大可再生能源案第一次将这一问题带到WTO上诉机构面前。虽然补贴与反补贴自身缺乏对补贴合理性予以认可的文本基础，但是上诉机构创造性地解读了补贴认定中的“利益”要件，认为政府通过“混合能源供给”政策为风能和太阳能电力创设一个新的市场本身并不构成补贴。这一解读认可了电网回购计划这类可再生能源发电政策的合理性，并会促进这一产业的发展，但是，上诉机构对于《补贴与反补贴措施协定》中“利益”要件的解读与协定的整体结构和内在逻辑相悖离。当WTO争端解决机制不断面临新问题和新发展的挑战，而多边贸易谈判机制裹足不前无法提供新的规则供给时，上诉机构的司法创造需要更具法律理性的推理予以支持。 　　关键词：SCM协定：可再生能源政策；补贴利益；市场界定 　　中图分类号：D996.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）08-0096-08 　　一、问题的提出 　　随着世界对全球气候变暖的普遍关注以及国际石油价格大幅波动，许多国家将可再生能源发电作为应对气候变化、化解能源危机和实现可持续发展的重要举措。然而，在可再生能源的开发和利用过程中，设备成本高、环境和电网开放程度限制成为该产业进一步发展的桎梏。因此，在企业是否向可再生能源发电领域投资的决策过程中。政府的鼓励政策成为这一投资决定所要考虑的关键因素。 　　就在可再生能源产业蓬勃发展的情况下，可再生能源补贴政策与WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）之间的矛盾却日益凸显。从2011年至2016年的短短六年间，可再生能源发电政策被频繁诉至WTO争端解决机构。其中，加拿大可再生能源措施案集中体现了一个棘手的法律问题：尽管补贴政策对于各国发展可再生能源产业、实现节能减排和可持续发展的目标不可或缺，但是，SCM协定目前的文本并没有体现出对补贴政策合理性的认可，因此，可再生能源政策很有可能被一概认定为SCM协定项下的补贴，从而受到协定义务的严格规范。在加拿大可再生能源案中，加拿大安大略省采取的电网回购计划如果被认定为SCM协定项下的补贴，该计划的本地含量要求将使这一补贴成为“禁止陛补贴”，而补贴授予国不得维持这一补贴，必须立即撤销。 　　对于如何解决可再生能源补贴政策与SCM协定之间的矛盾，加拿大可再生能源案中专家组和上诉机构存在着明显的分歧。多数专家组沿袭了加拿大软木案中上诉机构关于利益认定的思路，判断日本和欧盟未能提供合适的市场基准，不能充分证明安大略省电网回购计划授予了利益。但少数专家组则指出，如果没有电网回购计划的支持，可再生能源发电项目根本无法维持运行，电网回购计划给予可再生能源发电项目的这种支持本身就构成利益。上诉机构虽然支持了多数专家组的结论，但却首次提出了利益认定中“相关市场”确定的重要性，实质性修改了多数专家组关于“利益”认定的法律分析。上诉机构认为，专家组不应该将竞争性的（综合）电力批发市场作为利益比较所在的市场，而是应该在政府“混合能源供给”政策所创造的风能和太阳能电力市场中进行利益比较。上诉机构因此提出了政府创设市场的可能性，在这一思路之下，申诉方需要提供“相关市场”――政府所创设市场中的利益比较基准，这存在现实的难度。上诉机构的这一意见，在效果上与多数专家组意见类似，都可以避免将电网回购计划认定为补贴，而兼有“本地成分要求”，也并不会使得涉案措施构成禁止性补贴而被要求撤销。 　　专家组和上诉机构间对于同一个法律问题提出了不同的司法解释，引发了进一步的追问：在SCM协定缺乏认可政策合理性的文本基础时，面对补贴对于可再生能源产业发展的必要性，何种解读更符合条约解释的要求？上诉机构的意见会对可再生能源产业的发展产生何种系统性影响？笔者认为，上诉机构对SCM协定第1.1条b项“利益”一词的解释不仅缺乏文本基础，与SCM协定的整体结构和内在逻辑更是相背离的。当WTO争端解决机制不断面临新问题和新发展的挑战，而多边贸易谈判机制裹足不前而无法提供新的规则供给时，上诉机构的司法创造需要更具法律理性的推理予以支持。 　　二、可再生能源政策中的电网回购计划与SCM协定的应对局限 　　可再生能源发电的环境效益不言而喻，但是由于可再生能源发电存在间歇性和不连续性的特点，电力产品的品质要劣于常规能源发电，不利于保证既有电网的稳定性和安全性。另外，在不考虑化石能源环境成本的前提下，就目前的可再生能源技术水平而言，风能和太阳能等可再生能源（水电除外）的发电成本要远高于常规能源发电成本。如果按照商业化的市场竞争机制，可再生能源电力无论是从电力特点、发电规模以及经济性方面，都无法与煤电等化石能源电力相竞争。为